مقدمه

براساس اصل 134 قانون اساسی (مصوب ۱۳۵۸) ریاست هیئت وزیران با نخست وزیر بود و مصوبات دولتی نیز به تصویب هیئت وزیران می‌رسید. افزون بر این، طبق اصل 126قانون اساسی: تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌های دولتی پس از تصویب هیئت وزیران به اطلاع رئیس جمهور می‌رسد و در صورتی که آن‌ها را برخلاف قوانین (برای مطالعۀ مفهوم قانون، ر.ک: فدایی جویباری و همکاران، 1396: 29ـ 47) بیابد با ذکر دلیل برای تجدیدنظر به هیئت وزیران می‌فرستد. درواقع هیئت وزیران به‌منزلۀ بزرگ‌ترین مرجع وضع آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌های دولتی نقش بسیار مهمی در ادارۀ امور کشور ایفا می‌کند و در این زمینه اختیارات فراوانی دارد، اما با توجه به وسعت اختیار هیئت وزیران در این زمینه و اهمیت بسیار آن در سرنوشت کشور و به‌منظور جلوگیری از هر نوع بی‌قانونی و سوء استفاده از قدرت، باید بر این مصوبات نظارت دقیقی اعمال شود. این مسئله در راستای انسجام نظام حقوقی و حاکمیت قانون است (پروین و پتفت، 1394: 63).

بر این بنیاد، مادۀ 5 قانون تعیین حدود وظایف و اختیارات و مسئولیت‌های ریاست جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌داشت: تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت پس از تصویب هیئت وزیران به اطلاع رئیس جمهور می‌رسد. رئیس جمهور در صورتی که آن را خلاف قانون تشخیص می‌داد نظر خود را با ذکر دلیل به دولت اعلام می‌کرد. براساس این ماده، مصوبات دولت قبل از انجام اصلاحات لازم قابل اجرا نبود. در صورت عدم توجه به نظر رئیس جمهور و اجرای مصوبۀ مذکور، وی می‌توانست دستور توقیف اجرای مصوبه را صادر کند (‌کدخدایی و درویشوند، ۱۳۹۱: ۱۰۲). همچنین به موجب تبصرۀ این ماده، در صورتی که بین رئیس جمهور و هیئت وزیران در رابطه با مغایرت یا عدم مغایرت مصوبه‌ای اختلاف ایجاد می‌شد، نظر رئیس جمهور در رابطه با موضوع لازم‌الاجرا بود. با تجدیدنظر در قانون اساسی در سال ۱۳۶۸ و حذف پست نخست‌وزیری، رئیس جمهور، رئیس هیئت وزیران شد و با توجه به این تغییرات، نظارت وی بر مصوبات دولتی مفهومی نداشت. این امر ایجاب کرد که این کنترل و نظارت بر عهدۀ مرجعی باشد که با قانون سروکار دارد و بر این اساس وظیفۀ فوق بر عهدۀ رئیس مجلس شورای اسلامی نهاده شد (مشروح مذاکرات بازنگری قانون اساسی، 1369: 1519).

پس از تصویب بازنگری در قانون اساسی، قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی در قالب یک مادۀ واحده و دو تبصره در سال 1368 به تصویب رسید. در این مادۀ واحده، سه الزام مضاعف و تبعی برای نظارت مذکور در اصول 85 و 138 قانون اساسی در نظر گرفته شد: لزوم اصلاح مصوبه ظرف یک هفته پس از اعلام نظر رئیس مجلس شورای اسلامی، لزوم صدور دستور فوری توقف اجرا و لزوم ارائۀ متن مصوبات مستندات آن، سوابق اطلاعات و متن مذاکرات هیئت وزیران و کمیسیون‌های مربوطه به درخواست رئیس مجلس شورای اسلامی. اما هنوز روند افزایش گسترۀ اعمال نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی و نحوۀ اعمال آن در سال‌های بعد با افزودن تبصره‌هایی به مادۀ واحدۀ مزبور باز هم ادامه یافت.

 قانونگذار اساسی، علی‌رغم پذیرش استقلال قوا در نظام حقوق اساسی و عدم حق دخالت در امور دیگر قوا و نهادها، اختیارات اجرایی چون مصادیق پیش‏گفته را که دقیقاً در حیطۀ اجرایی قرار می‌گیرند و در بسیاری از کشورهای دیگر نیز در زمرۀ اختیارات قوۀ مجریه قرار دارند، منوط به تصویب مجلس کرده است تا مجلس به‌عنوان تجلی خواست ملی و مردمی در این موقعیت‏های مهم و چالش‏برانگیز حضوری مؤثر و نافذ داشته باشد.

در چنین وضعی اختیار تصویب مجلس و خودداری از آن و نیز تغییر در چهارچوب موقعیت‏های حقوقی مستلزم حضور مجلس، بر استقرار وضع مطلوب و مدنظر نمایندگان برای این موقعیت‏های حقوقی طبعاً مؤثر خواهد بود. در نظام حقوقی ایران براساس اصل 71 قانون اساسی، مجلس از صلاحیت عام قانونگذاری برخوردار است. با نگاهی به این قانون و ارجاعات متعدد آن به قوانین عادی و نیز قوانین متعدد مجلس در این زمینه می‏توانیم گونه‏ای از کنترل‌ها را که نسبت تامی با قانونگذاری مجلس دارند مورد ملاحظه قرار دهیم و هدف از آن الزام دولت به انجام فعل معین یا نهی از انجام امر معین و مباحثی چون تطابق ساختارها و سیاست‌ها با الگوهای تنظیمی مجلس است. روش‌های نظارت در نظام حقوقی ایران به دو دسته روش‌های نظام‏مند نظارت و روش‌های اتفاقی نظارت قابل تقسیم‌اند. منظور از روش‌های نظام‏مند (سیستمی) در نظام حقوقی ایران چهارچوب‌هایی است که به محض تشکیل حقوقی آن مشمول نظارت‌های مجلس می‏شوند (حبیب‌نژاد، 1402: 18؛ راسخ، 1398: 69‌‌). این عناوین در نظام ایران به اطلاع رئیس مجلس از اقدامات شبه‌تقنینی دولت و اطلاع از تمام قراردادهایی محدود است که در آن شرط صلح یا ارجاع به داوری گنجانده شده باشد؛ موضوع اصول ‌85‌ ، 138 و 139 قانون اساسی است.

پرسشی که در این پژوهش مطرح می‌شود، چنین است: نظارت رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران (موضوع اصول 85 و 138 قانون اساسی) دارای کدام ویژگی‌ها، مسائل و آثار هستند؟ نگارندگان این پژوهش برای یافتن پاسخ به پرسش مزبور داده‌های لازم را از طریق روش کتابخانه‌ای جمع‌آوری کردند و با روش توصیفی ـ تحلیلی به کنکاش آن‌ها خواهند پرداخت.

اهمیت پاسداری از قانون در حوزۀ مصوبات هیئت وزیران ایجاب کرده است که قانونگذار دو اصل از اصول قانون اساسی را به آن اختصاص داده است و تبعاً قانون نحوۀ اجرای این اصول را هم وضع کرده است. نظر به اهمیت این نوع از صلاحیت و با عنایت به اینکه ادبیات حقوقی موجود در ایران در رابطه با ویژگی‌ها، مسائل و نظارت ناشی از این نوع صلاحیت رئیس مجلس غنی نیست، این پژوهش در جهت افزایش غنای ادبیات مزبور نگارش یافته است.

از لحاظ پیشینۀ تحقیق، در ارتباط با موضوع رسیدگی و اعلام نظر رئیس مجلس پیش‌تر پژوهش‌هایی صورت گرفته است. بیشتر این پژوهش‌ها در رابطه با تحول تدریجی نوع صلاحیت نظارتی رئیس مجلس، آسیب‌شناسی نظارت رئیس مجلس بر مقررات دولتی، تحلیل سازوکار نظارت رئیس مجلس بر این نوع از مصوبات و حدود نظارت تقنینی بر آن‌ها با تأکید بر اصول 85 و 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بیان سنجش نظارت برتر بر مقررات دولتی در ایران با بیان تفاوت‌های نظارت رئیس مجلس و دیوان عدالت اداری بر مصوبات دولت است (در این باره ر.ک. حبیب‌نژاد، 1402؛ راسخ، 1398؛ مددکار حق‌جو و همکاران، 1398؛ درویشی و کاظم‌زاده نظری، 1397؛ کاظم‌زاده نظری، 1401؛ خسروی، 1395؛ پروین و پتفت، 1394؛ ویژه، 1393؛ فلاح‌زاده و همکاران،1394). با وجود این، در این پژوهش‌ها در رابطه با ویژگی‌ها، مسائل و آثار نظارت رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران یا مطالب جامعی دیده نمی‌شود یا اندک است و یا صرفاً بدون توجه به واقعیت‌های عملی و رویه‌های مستقر در هیئت تطبیق مصوبات و صرفاً از منظر نظری و انتزاعی است و این پژوهش درصدد رفع این نقیصه‌هاست. در رابطه با ساماندهی تحقیق گفتنی است که در این پژوهش به ترتیب از روش‌های نظارت تقنینی نظام‌مند مجلس در نظام حقوقی ایران، جایگاه مجلس و رئیس مجلس در نظارت بر مصوبات دولتی در حقوق تطبیقی، ویژگی‌ها و چهارچوب نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولت، چالش‏های اعمال نظارت رئیس مجلس و اثر اعمال نظارت رئیس مجلس بر ارتقای کیفیت مقررات‌گذاری سخن به میان خواهد آمد.

1. روش‌های نظارت تقنینی نظام‌مند مجلس در نظام حقوقی ایران

منظور از کنترل‏های تقنینی، نقش مجلس و محصول تقنینی آن یعنی قوانین در هدایت دولت به چهارچوب‏های مدنظر خود و الزام به انجام اعمال یا سیاست‌های معین یا نهی از آن یا تطابق وضعیت حقوقی و سازمانی و سیاسی دولت با الگوهای مدنظر مجلس است که براساس آن دولت مکلف به انجام عمل با روش‌های خاص، برای نیل به اهداف معین و با استفاده از ابزارهای مالی خاص می‏شود. طبق اصل 71 قانون اساسی: «مجلس در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‏تواند قانون وضع نماید». با دقت در موضوعاتی که مجلس در اعمال این صلاحیت خویش در حوزۀ تقنین صورت داده است درمی‏یابیم که این موضوعات دربرگیرندۀ جنبه‏های گوناگون زندگی سیاسی و اجتماعی است، برای نمونه، تعیین مجازات‌ها، روابط مالی اشخاص، روابط تجاری، شرایط دادرسی عادلانه، آزادی‌ها، تکالیف، تعیین حدود قدرت و اختیار دولت در انجام سیاست‌ها. با این فهم می‏توان دریافت که قانونگذار اساسی با توجه به دگرگونی شرایط اجتماعی که لازم‌آورندۀ تغییر در قواعد و اصلاح آن است، مجلس را واجد چنین اختیاری دانسته است. در این قسمت روش‌های نظارت در نظام حقوقی ایران مورد توجه قرار می‏گیرد. این روش‌ها در نظام حقوقی ایران به دو دسته روش‌های نظام‏مند نظارت و روش‌های اتفاقی نظارت قابل تقسیم‌اند. باتوجه به موضوع تحقیق، در این پژوهش، صرفاً به نظارت نظام‌مند به ویژه نظارت رئیس مجلس مورد نظر است.

1ـ 1. نظارت تقنینی رئیس مجلس

موضوع رسیدگی رئیس مجلس «مصوبات» هیئت وزیران است. مصوبات هرچند عمدتاً شامل آیین‌نامه، اساسنامه و مقررات نوعی است، ولی در مواردی ازجمله انتصاب افراد به مسئولیت‌های مختلف که طبق قانون بر عهدۀ هیئت وزیران است، ماهیت مصوبۀ شخصی و نوعی است. رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران فارغ از شخصی یا نوعی بودن آن‌ها و به صرف وضع مصوبۀ مبتنی اصول 85 یا 138 قانون اساسی، نظارت قانونی مستلزم اصلاح در صورت مغایرت اعمال می‌کند.

در اصل 85 به غیرقابل تفویض ‌بودن اختیارات نمایندگی و منع واگذاری این اختیارات جز در شرایط خاص اشاره شده است. ذیل این اصل آمده است که اختیاراتی که بر این اساس به دولت واگذار می‌شود نباید مخالف قوانین و مقررات کشور و موازین شرعی باشد و باید به‌منظور بررسی و اعلان عدم مغایرت ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس نیز برسد. ممکن است تصور شود که با توجه به منع مخالفت آیین‌نامه‏ها و بخشنامه‏های دولت با قوانین، تأیید رئیس مجلس رسمیت‌بخش به آن است. با وجود این، به‌نظر می‏رسد با توجه به اینکه اصل 138 این مخالفت را منوط به مستند بودن کرده است. درواقع، باید اصل را بر مطابقت اعمال شبه‌تقنینی دولت با قوانین بنا نهاد که در این حالت رئیس مجلس با بیان مستندات مخالفت خود که مرجع تفسیر در صورت حدوث اختلاف نیز خود وی است، از اجرای قواعد شبه‌تقنینی خلاف قوانین جلوگیری به عمل خواهد آورد. اصل 138 همچنین با گسترش مصادیق نسبت به اصل 85، تمام تصویب‌نامه‏ها، آیین‌نامه‏های دولت و مصوبات کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر را مشمول قواعد فوق دانسته است و درواقع بخش نخست، تعیین‏کنندۀ مصادیق نظارت‌ها و بخش آخر آن، تعیین‏کنندۀ نحوۀ نظارت رئیس مجلس بر این مصوبات است. آنچه در اینجا به نظر می‏رسد آن است که آیا الفاظ تصویب‌نامه و بخش‌نامه در این اصل منحصر‏ند یا مقامات دارای این اختیار تحت عناوینی غیر از آن چون موافقت‏نامه و...می‏توانند مبادرت به صدور قواعد کنند و آن را از حیطۀ شمول نظارت رئیس مجلس خارج سازند؟

به‌نظر می‏رسد مبنای این اختیار، تنها برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قانون و تنظیم سازمان‌های اداری است و بنابر آنچه که در این اصل آمده، اقدامات دولت در این زمینه از عناوین فوق‌الذکر یعنی آیین‏نامه و بخشنامه و تصویب‏نامه برخوردار است و به این واسطه به نظر نمی‏رسد دولت در این زمینه حق تغییر عناوین را داشته باشد. بر این اساس، طبعاً نمی‏توان این امر را در برابر رئیس مجلس قابل استناد دانست. نکتۀ دوم در این زمینه معطوف به مسئولان و مخاطبان این الزام است؛ در بخش دوم این اصل که به ضمانت اجراها می‏پردازد تنها به تصویب‏نامه‏ها، آیین‏نامه‏های دولت و مصوبات کمیسیون‌های متشکل از چند وزیر اشاره می‏کند، لیکن مخاطب این الزام هیئت وزیران، هریک از وزرا و کمیسیون‌های فوق‏الذکرند. امری که در این زمینه به‌نظر می‏رسد تا حدی مبهم باشد، تکلیف بخشنامه‏های وزراست که به‌نظر می‏رسد با تفسیر عام تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی در این زمینه می‏توان وزرا را نیز مشمول این نظارت قرار داد.

در کنار صراحت این اصل، براساس «قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی» چنانچه رئیس مجلس مصوبه‏ای از مراجع مذکور را خلاف قوانین بیابد آن را با ذکر دلیل به همان مرجع ارسال می‏دارد تا به اصلاح مصوبه و دستور توقف اجرا مبادرت ورزد. چنانچه اختلاف بین رئیس مجلس و نهادهای پیش‌گفته در نوع استنباط از قوانین باشد، وفق تبصرۀ 1 این قانون، نظر رئیس مجلس معتبر خواهد بود. در کنار این امر رئیس مجلس می‏تواند از مراجع فوق سوابق، اطلاعات، مستندات و صورت‌جلسات را درخواست کند. در راستای اجرای این قانون نیز هیئتی به نام «‌هیئت تطبیق مصوبات دولت با قوانین‌» زیر نظر رئیس مجلس تشکیل شده است که به بررسی و مطابقت قواعد شبه‏تقنینی دولت با قوانین می‏پردازد. در این راستا نمونه‏هایی مانند آیین‏نامۀ اجرایی قانون تردد وسایط نقلیه جهت کاهش آلودگی هوا، تصویب‏نامۀ نحوۀ هزینه‌کرد وجوه واریزی بابت اخذ جرائم تعزیرات حکومتی، آیین‌نامۀ رسیدگی به تخلفات اداری و ... با استناد به چهارچوب‌هایی چون توسعۀ قوانین، مغایرت با قوانین به گونه‌ای ماهوی و تخطی از قواعد مالی مورد ابطال قرار گرفته‏اند (ویژه، ۱۳۹۳: ۲۲۱).

 1ـ2. نظارت بر اجرایی شدن قوانین و وضع مقررات قانونی

معاونت نظارت مجلس در ساختار اصلاحی مجلس شورای اسلامی مستند به تبصرۀ 2 مادۀ 69 قانون آیین‌نامۀ داخلی مجلس شورای اسلامی (الحاقی 1387) به‌عنوان یکی از ابزارهای اعمال نظارت تقنینی مجلس الحاق شد و به موجب آن علاوه بر ایجاد سازوکارهای نحوۀ ورود نمایندگان ناظر در شوراها و دستگاه‌های اجرایی کشور یکی از رسالت‏های اصلی آن، پیگیری اجرایی شدن قوانین مصوب مجلس است که اعمال دقیق آن می‏تواند در انجام به موقع تکالیف دولت در وضع مقررات لازم‌الاجرا و تکلیفی برای اجرایی شدن قوانین به‌کار آید که از جملۀ آن می‏توان به پیگیری تصویب آیین‏نامه‏های تکلیفی در قوانین برنامۀ ششم توسعۀ کشور و قوانین بودجۀ سالیانۀ کشور در موعد مقرر اشاره کرد که با ورود در این عرصه موجب شد تا دولت‏ها به زمان‌بندی وضع مقررات در موعد مقرر پای‌بند باشند. در این خصوص می‏توان به گزارش‌های نظارتی این مرجع جهت تدوین و تصویب آیین‏نامه‏های قانون مدیریت خدمات کشوری و قوانین برنامه اشاره کرد.

2. جایگاه مجلس و رئیس مجلس در نظارت بر مصوبات دولتی در حقوق تطبیقی

در الگوی فرانسوی یا آمریکایی چنین اختیاری برای رئیس مجلس قائل نیستند. آنچه میان این مدل‌ها مشترک است آن است که رؤسای مجلس مهم‌ترین کارشان ادارۀ بی‌طرفانۀ جلسات مجلس است. وی هم نماینده‌ای است مانند مابقی نمایندگان، منتهی از آنجایی که برای ادارۀ امور پارلمان و ریاست ادارۀ امور پارلمان لازم است که کسی تعیین شود، این مقام را به این فرد اختصاص می‌دهند، اما اینکه همچون نظام حقوقی ایران نظر رئیس مجلس را جایگزین نظر یک قوه کند و تصمیمات وی جایگزین تصمیمات قوۀ اجرایی شود تقریباً نمونۀ بی‌نظیری است‌ (تقی‌زاده و حبیب‌نژاد، 1401: 92). از جملۀ این موارد که مؤید وجود تفاوت اساسی بین این نظام‏هاست، می‏توان به عضویت رئیس مجلس در شوراهای فراقوه‏ای ازجمله شورای عالی فضای مجازی، شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی هماهنگی سران قوا اشاره کرد که از حیث قدرت و اختیار فراتر از یک نمایندۀ عادی در مجلس قدرت اعمال نظر دارد و صرفاً نمایندۀ یک مجموعه از نمایندگان پارلمان نبوده و جایگاه ریاست مجلس موضوعیت دارد.

3. ویژگی‌ها و چهارچوب نظارت رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران

رئیس مجلس می‌تواند براساس اصول 85 و 138 قانون اساسی تمام مصوبات هیئت وزیران را از جهت مطابقت با قوانین عادی مورد نظارت قرار دهد. بر این مبنا و به استناد قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 هیئتی به نام هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت به‌عنوان بازوان مشورتی رئیس مجلس در سال 1368 در اعمال این نظارت شکل گرفت. در این قانون ضمن پیش‌بینی حدود این نظارت، نحوۀ نظارت نیز مورد مداقۀ قانونگذار قرار گرفت و به موجب مادۀ واحده و تبصره‌های ذیل آن، چنانچه این هیئت مصوبه را مغایر قانون تشخیص ندهد، مصوبه مغایر با قانون تلقی نشده و نتیجۀ بررسی‌ها پس از تأیید رئیس مجلس به اطلاع دولت می‌رسد؛ اما اگر تمام یا قسمتی از مصوبۀ هیئت وزیران مغایر قانون تشخیص داده شود، دبیر هیئت با ذکر مواد و بندهای مواجه با ایراد مستند به قوانین عادی، نظریه‌ای را تحت عنوان رأی مقدماتی هیئت به دولت ارسال می‌کند و دولت 10 روز فرصت دارد یا ضمن ارسال پاسخی مستند و مستدل از مصوبۀ خود دفاع و یا نسبت به اصلاح آن اقدام کند. چنانچه به هر دلیل دولت از این فرصت استفاده نکند، رأی مقدماتی هیئت تطبیق با تأیید و امضای رئیس مجلس به‌عنوان نظریۀ نهایی و رأی قطعی ابلاغ شده و مصوبه پس از گذشت یک هفته ملغی‌الاثر می‌شود. البته آثار حقوقی این نظارت به این امر محدود نمی‌شود (تیلا، ۱۳۸۳: ۲۵). مرجع تصویب‌کنندۀ مصوبه باید ظرف یک هفته نسبت به تأمین نظر ریاست مجلس اقدام کند و مصوبه را مطابق با نظر رئیس مجلس مورد اصلاح قرار دهد یا رأساً لغو کند. لذا نظر رئیس مجلس رأساً تغییری در اعتبار مصوبه ایجاد نمی‌کند، بلکه مقامات واضع مصوبۀ مغایر را ملزم می‌سازد نسبت به اصلاح و لغو مصوبه اقدام کنند. اگر در مدت مذکور به نظر رئیس مجلس ترتیب اثر داده نشود، مصوبۀ مغایر خود به خود از اعتبار ساقط می‌شود. در این صورت عدم اصلاح یا لغو مصوبۀ مغایر در زمان مقرر هیئت وزیران باید مراتب را فوراً حسب مورد به مرجع یا مراجع اجرایی ذیربط برای توقف کامل اجرا اعلام کنند.

3ـ1. ویژگی‌‌های نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی بر مصوبات هیئت وزیران

الف) مهم‌ترین ویژگی در نظارت رئیس مجلس، این است که نظارت این مقام بر قاعده‌گذاری مقررات اجرایی نظارت بر قانون‌مداری ماهوی و شکلی را در بر می‌گیرد؛ درواقع، رئیس مجلس به صلاحیت هیئت وزیران یا جنبه‌های نقض آن مانند خروج از حدود اختیارات می‌پردازد.

ب) دومین ویژگی این است که نظارت رئیس مجلس جامع است و بدون نیاز به طرح دعوا، شامل تمام مصوبات موضوع اصل 85 و 138 قانون اساسی است. رؤسای مجلس نیز در دوره‌های مختلف سعی کرده‏اند تا تمام مصوبات صادره از هیئت وزیران را که به موجب اصول مزبور تصویب شده است، بررسی و اعلام نظر کنند. هرچند بعضاً به اعتماد دولت، صرفاً مصوبات ارسالی بررسی شده است و در مواردی و البته بعد از دولت نهم، سعی شده است از هر طریقی ازجمله سامانه‌های مجلس و دیوان محاسبات، اقدام به دریافت و بررسی مصوبات شود.

ج) ویژگی مهم دیگر این است که در منابع صلاحیت نظارتی رئیس مجلس از نظر نسبت مقررات اجرایی مورد نظارت و قوانین شاهد نوعی سردرگمی و آشفتگی هستیم. توضیح اینکه اصل قانون‌مداری بین قوانین و مقررات اجرایی ارتباط ایجاد می‌کند؛ این ارتباط را از دو جنبه می‌توان تحلیل کرد: یا مقررات اجرایی باید هماهنگ با قوانین باشد (نگرش حداکثری یا ایجابی) و یا اینکه مقررات مغایر قوانین نباشد (نگرش حداقلی یا سلبی). تفاوت این دو گونه را به سهولت می‌توان دریافت: در شق نخست، مقررات اجرایی در صورت پیش‌بینی کامل شکلی و ماهوی در قوانین قانون‌مدار است و در شق دوم، عدم تعارض با قوانین، مقررات اجرایی را قانونمند می‌سازد (ویژه، ۱۳۹۳‌: ۲۲۷).

د) اصل 138 قانون اساسی دلالت صریحی درخصوص ابطال مصوبات خلاف قانون دولت توسط رئیس مجلس ندارد و به نقش نظارتی رئیس مجلس اکتفا کرده است که عبارت این اصل بنا به دلایل زیر مبین نظارت استصوابی رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران و اختیار ابطال آن‌ها نیست. هرچند که برخی معتقدند رئیس مجلس اصولاً جایگاه مدیریتی دارد و نمی‌توان نظارت استصوابی را برای وی قائل شد به‌ویژه که ماهیت مجلس به نحوی است که اعتبار تصمیمات آن به صورت جمعی و منوط به تصمیم‌گیری جمعی اکثریتی نمایندگان است و قائل ‌شدن اختیار برای یک شخص خلاف ماهیت این رکن تقنینی است. از جهت نظارت استطلاعی، رئیس مجلس می‌تواند در صورتی که دولت علی‌رغم اعلام ایراد، مصوبۀ مربوطه را اصلاح نکرد از طریق ظرفیت‌های قانون اساسی نظیر طرح شکایت در دیوان عدالت اداری اقدام کند (صادقی نشاط، 1394)، اما باید گفت که نظارت رئیس مجلس بر مقررات ناشی از شأن ریاست قوه‌ای وی است. به عبارت دیگر، در تفسیر اختیارات و جایگاه رئیس مجلس، مفسر بایستی پیشینۀ استبدادی قوۀ مجریه در تاریخ معاصر را مدنظر داشته باشد و صلاحیت و اختیارات مجلس و گسترۀ آن را در راستای جلوگیری از خودکامگی قوۀ مجریه تفسیر کند.

در دکترین، گروهی موافق با نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولت هستند (حبیب‌نژاد و سعید، 1399). ایشان معتقدند برخی مصوبات دولتی پس از نظارت مجلس خلاف قانون عادی تشخیص داده شده‌اند، زیرا نظارت رئیس مجلس به صورت خودکار اعمال می‌شود. اگر این نظارت نباشد چه‌بسا مغایرت با قانون این مصوبه مورد شکایت قرار نگیرد. اگر مصوبه‌ای طبق نظر مجلس خلاف قانون تشخیص داده می‌شود، باید همان لحظه ابطال شود تا اجرا نشود و اثری بر جا نگذارد نه اینکه با رد مصوبه توسط مجلس، آن مصوبه در آن هنگام در حال اجرا باشد و ابطال مصوبه توسط مجلس به دولت ابلاغ می‌شود تا دولت مجدداً در مصوبۀ خود تجدید نظر کند. اقدام رئیس مجلس در کنترل استطلاعی نیست، بلکه پشتوانۀ ابطال دارد و این امر در تبصرۀ چهارم قانون الحاق 5 تبصره به قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی در رابطه با مسئولیت‌های رئیس مجلس شورای اسلامی مصوب ۱۳۷۸ آمده است. لذا نظارت رئیس مجلس نظارت استصوابی است و ضمانت اجرای حقوقی دارد.

گروه موافق، رئیس مجلس را صالح به رسیدگی به مصوبات دولتی می‌دانند، اما در مقابل، دیدگاه مخالف نیز وجود دارد (مددکار حق‌جو و همکاران، 1398). رئیس مجلس طبق اصول 85 و 138 قانون اساسی تنها خلاف قانون بودن مصوبۀ هیئت وزیران را با قانون تشخیص می‌دهد و ابطال آن طبق اصل 170 قانون اساسی با دیوان عدالت اداری است. تصویب‌نامه و آیین‌نامه‌های دولت هم‌زمان با ابلاغ به دستگاه‌های اجرایی به اطلاع رئیس مجلس می‌رسد؛ یعنی نظارت رئیس مجلس استطلاعی است و رئیس مجلس در صورتی که مصوبه‌ای را خلاف قانون تشخیص داد، باید با ذکر دلیل برای تجدیدنظر آن را به هیئت وزیران برگرداند. اگر نظارت استصوابی مدنظر بود باید از لفظ تأیید مصوبات توسط رئیس مجلس قبل از ابلاغ سخن گفته می‏شد. با ایراد رئیس مجلس به مصوبه، آن مصوبه باطل نمی‌شود و دولت باید در مصوبۀ خود تجدیدنظر کند. پس ابطال مصوبه توسط خود رئیس مجلس خلاف قانون عادی و قانون اساسی است. همچنین نظارت رئیس مجلس بر مصوبات دولت استثنا بر اصل تفکیک قواست، زیرا وظیفۀ ذاتی قوۀ قضائیه نوعی نظارت قضائی بر مصوبات دولتی است و دیوان عدالت اداری به‌عنوان مرجع قضائی اختصاصی ناظر بر اعمال دولت، حق ابطال مصوبات خلاف قانون و شرع را دارد و نه توسط مرجعی غیرقضائی (قزوینی‌نژاد، 1392: 52).

 به‌نظر می‏رسد اگرچه غیرترافعی بودن نظارت رئیس مجلس یک مزیت به حساب می‌آید و مغایر قانون‌ بودن مصوبات را قبل از اینکه توسط افراد مورد شکایت قرار بگیرد، چه‌بسا اصلاً توسط افراد از آن شکایت نشود تشخیص می‌دهد، اما سایر دلایل طرفداران این نظارت چندان موجه به نظر نمی‌رسد و حتی استناد به ضمانت اجرای مذکور در تبصرۀ قانون نحوۀ اجرا هم درست به‌نظر نمی‌رسد، زیرا این قانون مصوب مجلس شورای اسلامی است و درواقع خود مجلس اختیارات رئیس مجلس را گسترش داده است و می‌توان گفت دلایل مخالفان همانطور که پیش‌تر اشاره شد، ناشی از نادیده‌ گرفتن تاریخ معاصر ایران و خودکامگی‌های قوۀ مجریه در این کشور است. بنابراین، بهتر است دلایل مخالفان نه صرفاً وجه حقوقی که وجه سیاسی مسئله را نیز در نظر داشته باشد.[1]

3ـ2. چهارچوب اعمال نظارت رئیس مجلس

مطابق اصل 138 قانون اساسی، هیئت وزیران ممکن است به حکم قانون، مأمور تدوین آیین‌نامۀ اجرایی شود و نیز ممکن است هیئت وزیران یا وزرا بدون وجود تکلیف قانونی برای انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. افزون بر این، طبق اصل مزبور، جایز است به جای اینکه برخی از آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها در خود هیئت وزیران بررسی و تصویب شود، با اجازۀ دولت بررسی و تصویب آن به کمیسیونی که از چند وزیر تشکیل می‌شود، واگذار شود (‌مهرپور، ۱۳۸۷: ۳۱۶).

آنچه در اصل 138 قانون اساسی آمده است، قاعده‌گذاری تفویضی از سوی مجلس نیست، بلکه ذاتی و از لوازم اجرای قانون است. البته مصوبات از نظر سلسله‌مراتب ذیل قانون قرار می‌گیرند و با قانون نباید تعارض داشته باشند. درواقع معنای آیین‌نامۀ مستقل این است که در زمینه‌هایی که قانونگذار وضع قاعدۀ آمره نکرده است، دولت صلاحیت آیین‌نامه‌گذاری دارد. به‏علاوه مسائل اداری و اجرایی که در صلاحیت اختصاصی و انحصاری قوۀ مجریه قرار دارد، گاهی اوقات از طریق همین آیین‌نامه و تصویب‌نامه‌ها سازماندهی و انجام می‌شود. در چنین حالتی بدیهی است که این آیین‌نامه‌ها را نمی‌توان آیین‌نامه‌های مربوط به اجرای یک قانون دانست، زیرا فرض بر آن است که قانونی در این زمینه وجود ندارد. (فلاح‏زاده و همکاران، ۱۳۹۱: ۲۱۶). اصل 138استثنایی بر صلاحیت‌های محوری پارلمان ایران است و منحصراً مقامات عالی قوۀ مجریه را منشأ صدور و تدوین مقررات می‌داند. علاوه بر آن برای تضمین هماهنگی مقررات مصوب دولت با قوانین مصوب مجلس، ضرورت اطلاع رئیس مجلس در قسمت اخیر اصل مزبور ذکر شده است (محمودی، 1395: ۳۹۸).

نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی بر مقررات دولتی نیز با توجه به خودکار بودن و سرعت آن در رسیدگی، سازوکار مناسبی برای نظارت بر این مقررات است (فلاح‌زاده و ابریشمی راد، 1393: 122) .به موجب این دو اصل نظارت رئیس مجلس به نوعی ناظر به مصوبات هیئت وزیران و در چارچوب قوانین عادی است. البته تأکید قانونگذار اساسی در هر دو اصل بر ضرورت ارسال مصوبات به رئیس مجلس هم‌زمان با ابلاغ برای اجرا بر این اصل تأکید دارد که به‌منظور پاسداری از حاکمیت قانون می‌بایست این اعمال نظارت هم‌زمان با شروع فرایند اجرایی شدن مصوبات باشد.

4. چالش‌های اعمال نظارت رئیس مجلس

چالش‌های ناشی از اعمال صلاحیت نظارتی رئیس مجلس بر مصوبات هیئت وزیران به شرح زیر قابل تبیین و تشریح است:

4 ـ 1. قلمرو نظارت به‌واسطۀ تفسیر کلمۀ «قوانین»

در سال 1370 رئیس مجلس شورای اسلامی درخصوص لفظ قوانین در اصل 138 قانون اساسی نظر شورای نگهبان را مبنی بر اینکه آیا این لفظ شامل قانون اساسی نیز می‏شود خواستار شد. شورای نگهبان نظر تفسیری خود را به این شرح اعلام کرد: در نظریۀ شمارۀ ۲۱۰۱ تاریخ 15/06/1371، کلمۀ قوانین مذکور ذیل اصل 138 قانون اساسی شامل قانون اساسی نمی‌شود.

مورد دیگر درخواست نظر تفسیری شورای نگهبان در پی نامۀ رئیس جمهور وقت در سال ۱۳۷۷ به شمارۀ۱۴۴۹۰ ۷۷م تاریخ 18/12/1377 است که شورای نگهبان پس از بررسی این موضوع چنین اعلام می‌دارد: چون مادۀ ۱۸ قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزش و پرورش از نظر شورای نگهبان گذشته و مغایر با شرع یا قانون اساسی تشخیص داده نشده است، لذا مادۀ مذکور قانونیت دارد و قابل اجراست. بالتبع اعتبار آیین‌نامه‌ای که بر مبنای مادۀ مذکور به تصویب رسیده به قوت خود باقی است (‌مرکز تحقیقات شورای نگهبان، ۱۳۸۱: ۲۰۳). با بررسی نظرات شورای نگهبان در مواردی که این شورا با استناد به اصل 138 ایراد مغایرت با قانون اساسی را مطرح کرد، موارد ذیل قابل برداشت است:

1. درخصوص اصل ۱۳۸ قانون اساسی باید اشاره کرد که شورای نگهبان در ایرادات خود به مصوبات مجلس از دو منظر به آیین‌نامه‌ها پرداخته است؛ نخست آنکه در صورتی که سخن از آیین‌نامۀ اجرایی در یک مصوبه آمده باشد حتماً باید توسط مقام ذیربط یعنی هیئت وزیران و وزیر مربوطه صادر شود و صدور آن‌ها باید با هرگونه دخالت دیگران و عدم تأیید نهایی وزیر یا رئیس جمهور، خلاف اصل ۱۳۸ اعلام می‌شود و دیگر آنکه صدور آیین‌نامه‌های مستقل در حوزه‌های انجام وظایف اداری و تأمین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری تا جایی که برخلاف قوانین عادی نباشد امر اجرایی و در صلاحیت هیئت وزیران و وزیر مربوطه است (راجی و برومند، ۱۳۹۲: ۱۱۴). مشاهده می‌شود که شورا در برخی موارد به رویۀ خود عمل نکرده و نظراتی متفاوت ارائه داشته است. دلیل این امر می‌تواند تغییر اعضای شورای نگهبان به مرور زمان و حتی تکامل و تغییر فهم اعضای شورا از اصول قانون اساسی اشاره کرد.
2. نکتۀ دیگر در این مورد به اشکال پیش‌گفته در باب ضمانت اجرا عدم اطلاع‌رسانی دولت در زمینۀ نظارت رئیس مجلس مرتبط است که در این مورد نیز چون وضع پیشین ضمانت اجرایی برای این امر در نظر گرفته نشده است. در این زمینه این نکته قابل ذکر است که در بسیاری از قوانین اساسی اثری از ضمانت اجرا و یا مجازات وجود ندارد که به‌نظر می‏رسد این امر در آن ریشه دارد که انتظار عمومی آن است که رئیس جمهور و وزرا از سطح بالای اخلاقی و تعهد به اجرای قوانین برخوردار باشد و خصیصۀ ترهیبی و ترذیلی مجازات در این زمینه به نظر نمی‌رسد شایستۀ عالی‌ترین مقام منتخب مستقیم مردم باشد. در این زمینه می‌توان از مبنای مناسبی برای مقابله با تخلفات بهره برد.

4 ـ 2. قابلیت اجرای نظرات رئیس مجلس در مقررات‌گذاری هیئت وزیران

الف) نظر رئیس مجلس ممکن است مبتنی بر برداشتی از قانون باشد که با اقتضائات اجرایی، سیاسی و اجتماعی تطبیق نکند.[2]

ب) نظر رئیس مجلس بعد از زمان طولانی اعلام شود که در این صورت با اصلاح مصوبۀ دولت، دو وضعیت حقوقی متفاوت در قبل و بعد از اصلاح مصوبه حادث شود، به‌ویژه آنکه نظر رئیس مجلس چون موجب بطلان مصوبه نمی‌شود، حقوق افرادی که از قبل از اصلاح صاحب حقی شده‏اند در زمرۀ حقوق مکتسب ایشان قرار گرفته و به این جهت مجری و محترم خواهد بود. در حالی که سایر اشخاصی که بعد از اصلاح مصوبه مشمول احکام مصوبه شده‏اند از آن حقوق یا امتیازات برخوردار نخواهند شد. درواقع، ابلاغ یک مصوبه برای اجرا و ارسال هم‌زمان آن برای نظارت از منظر کارکردی و نظام صحیح اداری منطقی به نظر نمی‌رسد، زیرا دولت ممکن است در حالی در جهت اجرای یک مصوبۀ خود به صرف بیت‌المال و بسترسازی اجرا بپردازد و انتظارات عمومی را برانگیزد و حقوق مکتسب ایجاد کند که در هر زمان ممکن است رأی رئیس مجلس ناظر بر توقف اجرای آن باشد. منطقی نیست که پس از طی مقدماتی که ممکن است برای دولت مسئولیت حقوقی اعم از مالی، اداری یا تعهدات دیگری را ایجاد کند نظر ناظر مبنی بر مغایرت اعلام شود (کاظم‌زاده نظری و درویشی، 1397: 232).

4 ـ 3. عدم دسترسی رئیس مجلس به برخی مصوبات

ممکن است تصویب‌نامه‌ای به هر دلیل ازجمله تغییر عنوان به عناوینی که در دهۀ 1380 مرسوم بود، همانند تفاهم‌نامه، بخشنامه و... توسط رئیس مجلس دریافت نشود و بالتبع مورد نظارت قرار نگیرد. همچنین با توجه به طولانی بودن فرایند اعمال نظارت دیوان عدالت اداری بر مقررات دولتی ممکن است مصوبه‌ای تحت عناوین دیگری جهت اجرا توسط دولت ابلاغ شود، در حالی که این قسم از مصوبات می‌تواند مغایر با قوانین بوده و اجرای پاسداری از حاکمیت قانون را توسط رئیس مجلس مختل می‌کند. بر این بنیاد، از این جهت ضروری است در آیین‌نامۀ داخلی هیئت دولت تصریح شود که تمام مصوبات هیئت وزیران به غیر از تصویب لوایح، برای رئیس مجلس ارسال شود تا حسب مورد اعمال نظارت توسط رئیس مجلس مطابق اصول 85 و 138 قرار گیرد. این امر قطعاً به پاسداری از حاکمیت قانون و حفظ هر چه بیشتر جایگاه حقوق شهروندی و الزام دولت به رعایت قانون در زمان مقررات‌گذاری بسیار مؤثر است.

4 ـ 4. قابلیت رسیدگی قضائی نسبت به مصوبات عدم مغایر اعلام‌شده توسط رئیس مجلس

رئیس مجلس در بررسی مصوبات هیئت وزیران، اصولاً در صورت عدم احراز مغایرت، اقدام به اعلام نظر مبنی بر «عدم مغایرت» می‏کند. در چنین حالتی دستگاه‌های اجرایی و اشخاص، به زعم فقدان ایراد اقدام به برنامه‏ریزی و اجرا می‏کنند، در حالی که در چنین شرایطی و با وجود عدم حکم تبصرۀ 8 الحاقی قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی، این امکان وفق مادۀ 10 و 12 قانون دیوان عدالت اداری وجود دارد که به صرف طرح شکایت اشخاص غیردولتی یا نهادهای موضوع مادۀ 17قانون اخیرالذکر، مصوبه‌ای که توسط رئیس مجلس عدم مغایرت اعلام شده است، نسخ یا ابطال شود. این امکان نظارت در مرجع قضائی از طرفی می‌تواند مجری مصوبه را همواره در خوف و رجا قرار دهد که شاید علی‌رغم برنامه‌ریزی‌های متعدد برای اجرایی کردن مصوبات دولتی، پس از مدتی دیوان عدالت اداری در اعمال نظارت قضائی خود نسبت به ابطال مقرره اقدام کند.

4 ـ 5. وقفه در اجرای مقررات

چالش دیگری که نسبت به نظارت رئیس مجلس مطرح شده، آن است که ازجمله اصول حاکم بر حقوق اداری اصل عدم وقفه (استمرار) در ارادۀ خدمات عمومی است که توسط دولت ارائه می‏شوند که به‌دلیل اینکه این خدمات برای رفع نیازهای عموم شهروندان هستند، باید به‌صورت مستمر و مداوم ادامه یابد و متوقف نشود و اینکه در قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی به دولت تکلیف شده است تا هم‌زمان با ابلاغ مصوبه برای اجرا، آن را به اطلاع رئیس مجلس برساند و این اشکالاتی را به دنبال می‌آورد؛ از جملۀ این اشکالات این است که چنانچه مصوبه در حال اجرا و یا اجرا شده باشد، بعد از مدتی به‌دلیل خلاف قانون بودن توسط رئیس مجلس برای تجدیدنظر و اصلاح و سپس توقف مصوبه به هیئت وزیران باز پس فرستاده شود، در این صورت اصلاح مؤخر و توقف در اجرای مقررات خالی از اشکال نخواهد بود. این معضل در کنار تأخیر در ابلاغ مصوبات توسط دولت مضاعف‌تر می‌شود.

5. اثر اعمال نظارت رئیس مجلس بر ارتقای کیفیت مقررات‌گذاری

 بررسی رویه و تجربۀ نظرات رئیس مجلس نشان می‌دهد که بسیاری از مصوبات مغایر با قانون هیئت وزیران که ممکن است مورد مداقۀ نهادهای نظارتی و یا شکایت اشخاص نزد دیوان عدالت اداری قرار نگیرد یا طرح دعوا نزد این مراجع با توجه به فرایند طولانی، موجب بقای مصوبۀ مغایر قانون در زمان طولانی شود و یا به جهاتی مراجع مذکور اقدام به رسیدگی و صدور حکم مقتضی نکنند، در حالی که با رسیدگی به‌هنگام و مؤثر هیئت تطبیق مصوبات و اعلام نظر رئیس مجلس، رویۀ مقررات‌گذاری تصحیح و اصل حاکمیت قانون بدون هیچ‏گونه تسامحی مورد احترام قرار می‏گیرد. به این ترتیب می‏توان اذعان داشت که نظارت رئیس مجلس به شرح زیر سبب ارتقای کیفیت مقررات‌گذاری و به‌طور خاص کیفیت مصوبات هیئت وزیران شده است:

5 ـ 1. لزوم رعایت قواعد شکلی و رویه‌ای وضع مصوبه

5 ـ 1ـ1. ضوابط شکلی

ضوابط شکلی که در همۀ مصوبات دولت بایستی رعایت شوند، به شرح زیر است:

الف‌ـ شماره‌های مواد و مقررات به‌‌صورت عدد نوشته شود؛

ب‌ـ چنانچه یک ماده به بخش‌های مختلف تقسیم شود، برای هر بخش از شماره‌های فرعی ترتیبی استفاده شود؛

ج‌‌ـ در شمارش موارد مختلف در یک ماده از ترتیب حروف الفبای فارسی استفاده شود؛

د‌ـ در الحاق یک یا چند ماده به هر یک از مواد قانونی از شمارۀ فرعی عددی استفاده شود؛

ه‌ـ کلمات و اصطلاحات در سراسر مصوبه و مقررات به‌صورت یکسان به‌کار برده شود؛

و‌ـ تا حد امکان از لغات و اصطلاحات رایج و به‌‌کار رفته در دیگر قوانین و مقررات استفاده شود؛

ز‌ـ از کلمات یا اصطلاحات خارجی استفاده نشود؛ مگر آنکه معادل فارسی برای آن تعیین نشده باشد؛

ح‌ـ تاریخ به روز، ماه و سال شمسی نوشته شود؛

ط‌ـ در به‌‌کار بردن نام دستگاه‌های اجرایی کشور عنوان دقیق آن‌ها ذکر شود؛

ی‌ـ در جملات یک ماده، تا حد امکان از ذکر عبارت معترضه در بین خط ‌تیره یا عبارت داخل کمانک خودداری شود؛

ک ـ در نوشتن مواد تا حد امکان از آوردن تبصره خودداری شود؛ تبصره‌های یک ماده نقش توضیحی و تفسیری ندارند و تنها برای تخصیص وضع می‌شوند و در صورت ضرورت توضیح، تکمیل و تفسیر یک ماده، مادۀ مستقل دیگری نوشته می‌شود.

ل ـ متونی که مخاطب عام دارد، تا حد امکان باید ساده‌سازی شود و از کاربرد واژگان دشوار و غیرقابل فهم خودداری شود؛

م‌ـ عبارات و کلمات به‌‌کار رفته در لوایح و مقررات، روشن و فاقد ابهام و اجمال باشد؛

ن ـ ذکر تعریف یا عبارات اختصاری در هریک از مصوبات و مقررات منوط به تکرار بیش از یک بار آن عبارت یا اختصار در آن‌هاست.

س‌ـ هر مصوبه باید دارای عنوان معین، مقدمه شامل بیان مختصری از ضرورت تدوین، اهداف و سیاست‌ها، مستندات اصول قانون اساسی و در صورت اقتضا مستندات و مبانی شرعی، سیاست‌های کلی، قوانین عادی مرتبط و دلایل توجیهی باشد؛

ع‌ ـ عنوان مصوبه باید مختصر و بدون کلمات اضافه باشد. درصورتی‌که مصوبه دارای عنوان اصلاحی است‌، عنوان قانون مورد اصلاح باید به‌‌طور کامل آورده شود؛

ف ‌ـ قوانین اصلاح‌شده، منسوخ و مرتبط و گزارش مطالعات انجام شده و نظرسنجی عمومی و کارشناسی، گزارش تطبیق با شرع مقدس و قانون اساسی، سیاست‌ها و ملاحظات فرهنگی و آموزشی حسب ضرورت و اقتضا به‌ پیوست هر مصوبه ارائه می‌شود.

ص‌ـ چنانچه در هریک از مصوبات یا مقررات حکمی آورده شود که متضمن نسخ یا اصلاح قانون دیگری یا الحاق ماده یا تبصره‌ای به آن باشد، باید به آن تصریح شود.

5 ـ 1 ـ 2. لزوم همکاری تمام دستگاه‌ها و نهادهایی که قانونگذاری الزام به اخذ نظر آن‌ها در زمان وضع مقرره کرده است

چنانچه به موجب قانون، دولت موظف است در زمان وضع مقررات (ازجمله در زمان اعلام تعطیلی رسمی در کشور در روزهای عادی که به‌دلیل حادثه‌ای غیرمترقبه و به‌منظور حفظ جان افراد این تصمیم گرفته می‌شود) مطابق با قانون مدیریت بحران کشور (مصوب 1401) نظر رسمی و موافقت مقامات و دستگاه‌های ذیربط را قبل وضع مقررۀ تعطیلی اخذ کرده باشد.

5 ـ 1 ـ 3. لزوم عدم طبقه‌بندی مصوبه

ازجمله الزامات دولت در زمان تدوین مصوبات رعایت الزامات قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (مصوب سال 1388) است که به صراحت در مادۀ 2 آن بر لزوم حق دسترسی به اطلاعات عمومی برای همگان تأکید شده است. همچنین در سال 1390قانونگذار در بند «الف» مادۀ 3 قانون ارتقای سلامت نظام اداری به صراحت عنوان می‏دارد: «کلیۀ قوانین و مقررات اعم از تصویب‌نامه‌ها و ... مرتبط با حقوق شهروندی باید در دیدارگاه‌های الکترونیک به اطلاع عموم برسد ...» با تدبر در نظریه‏های رئیس مجلس طی سالیان متمادی، این نتیجه حاصل شد که به موجب این دو تکلیف قانونی، تعدادی از مصوبات هیئت وزیران که با طبقه‌بندی محرمانه و بدون انتشار عمومی تصویب شده بود، در فرایند اصلاح و اعمال نظارت رئیس مجلس از طبقه‌بندی خارج و به صورت عادی منتشر و ابلاغ شدند. به‌طور نمونه هیئت وزیران به موجب تصویب‌نامۀ شمارۀ 105106/ت61379هـ مورخ 08/06/1402، مصوبۀ قبلی خود را که با وصف خیلی محرمانه ابلاغ شده بود و به موجب رأی قطعی رئیس مجلس ملغی‌الاثر شده بود از طبقه‌بندی خارج و به صورت عادی منتشر کرد.

5 ـ 2. لزوم رعایت قواعد ماهوی مصوبه

قوۀ مجریه در وضع قوانین بایستی قواعد ماهوی را رعایت کند:

5 ـ 2 ـ 1. لزوم تأمین بار مالی مصوبات از قبل

از دیگر مواردی که به‌طور مکرر در نظریات رئیس مجلس درمورد مصوبات هیئت وزیران به چشم می‏خورد، ایرادات وارده به مصوبات قبل از تصریح به نحوه و محل تأمین بار مالی آن به موجب بند «ن» مادۀ 28 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت (2) است که به موجب آن می‌بایست دقت شود تا مصوباتی که متضمن بار مالی برای دولت هستند، در صورتی قابل طرح، تصویب و اجرا هستند که بار مالی ناشی از آن در گذشته محاسبه و در قانون بودجۀ کل کشور یا منابع داخلی دستگاه اجرایی ذیربط تأمین شده باشد.

5 ـ 2 ـ 2. ممنوعیت توسعه یا تضییق حکم قانون توسط مصوبه

با تدبر در نظریۀ ابلاغی رئیس مجلس به شمارۀ 13568/هـ ب مورخ 08/03/1403 درخصوص اصلاح اساسنامۀ سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به این نتیجه می‏توان رسید: از نکته‌های مهمی که در راستای پاسداری از قانون در این نظریه‌ها به چشم می‏خورد، جلوگیری از خروج دولت‌ها در تصویب مصوبات خارج از صلاحیت‌های مقرر و مشخص‌شده در قانون بوده است. درمورد مصوبۀ مورد اشاره، هیئت وزیران اقدام به اصلاح اساسنامه‏ای کرده بود که قانونگذار خود به موجب مادۀ 15 قانون درآمد پایدار و هزینه‌های شهرداری‏ها و دهیاری‏ها (مصوب 1401) بر لزوم ارسال لایحه توسط دولت جهت اصلاح اساسنامۀ سازمان مذکور در مجلس تأکید داشته و اصلاح اساسنامه با مصوبۀ هیئت وزیران را خارج از حدود صلاحیت دولت و از حیث توسعه شمول قانون ملغی‌الاثر کرده است.

5 ـ 2 ـ 3. ممنوعیت وضع مجازات یا محرومیت مازاد بر حکم صریح قانون

تحقق جرم و صدور حکم مجازات منوط به نص صریح قانون است (مادۀ 2 قانون مجازات اسلامی) و چون بدون وجود قانون جرم محقق نمی‌شود، گزاف نیست که گفته شود قانون رکن لازم جرم است (لزوم عنصر قانونی). در این رابطه، مصوبات هیئت وزیران نبایستی مجازات یا محرومیتی وضع کند که خلاف نص صریح قانون مصوب مجلس باشد.

5 ـ 2 ـ 4. ممنوعیت وضع مصوبۀ تبعیض‌آمیز

مصوبات دولت نبایستی تبعیض‏آمیز باشد و میان شهروندان نابرابری ایجاد کند. در همین راستا مصوبات متعددی به استناد بند 5 مادۀ 12 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب 1384 مورد ایراد رئیس مجلس قرار گرفته است که ازجمله می‏توان به نظریۀ شمارۀ 16006/هـ ب مورخ 01/03/1402 درخصوص تصویب‌نامۀ تعیین سود بازرگانی خودروهای وارداتی اشاره کرد.[3]

5 ـ 2 ـ 5. ممنوعیت عطف به ماسبق کردن مصوبات

 برای نمونه، رئیس مجلس طی نظریۀ شمارۀ 6188 هـ ب مورخ 22/12/1402 و به استناد مادۀ 40 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1368 مصوبۀ هیئت وزیران مبنی بر تعیین قیمت و سازوکار فروش سهام شرکت‌های قابل واگذاری در بورس و فرابورس را از این جهت که این امر طبق قانون مزبور در صلاحیت هیئت واگذاری است خارج از صلاحیت هیئت وزیران دانست و مصوبه را ملغی‌الاثر اعلام کرد. همچنین به‌موجب نظریۀ شمارۀ 6181 هـ ب مورخ 20/12/1402رئیس مجلس، اقدام دولت در اصلاح تعرفه‌های سود بازرگانی کالاهای وارداتی در سال 1402 و عطف آن به ابتدای سال 1402 مغایر با مادۀ 4 قانون مدنی ناظر بر عدم امکان عطف به ماسبق شدن مقررات دولتی بدون اذن قانونگذار مغایر قانون اعلام شده است.

نتیجه‌

فارغ از چالش‌های بیان‌شده در فرایند نظارت رئیس مجلس که مهم‌ترین آن شاید محدود شدن قلمرو نظارت رئیس مجلس به‌واسطۀ تفسیر کلمۀ «قوانین» در اصل 138 قانون اساسی بود که سبب شد تا دامنۀ این نظارت به قوانین عادی محدود شود و عملاً ضرورت انطباق اقدامات مقامات صاحب صلاحیت و هیئت وزیران برای وضع مقرره با قانون اساسی بدون نهاد ناظر باقی بماند و تنها منحصر به نظارت قضائی دیوان عدالت اداری آن هم با سازوکارهای طولانی پیچیده شود که عمدتاً هم بدون نظارت باقی می‌ماند. اما با بررسی نظریات رئیس مجلس که در طول سالیان متمدی با بهره‌مندی از طریقیت هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین متشکل از حقوقدانان برجسته و کارشناسان خبره در رشته‌های مختلف (موضوع تبصرۀ 5 مادۀ واحدۀ قانون نحوۀ اجرای اصول 85 و 138 قانون اساسی مصوب سال 1387) که به‌عنوان بازوان مشورتی رئیس مجلس بررسی‌های مقدماتی را درمورد مصوبات هیئت وزیران اعمال می‌دارند، موجب شده تا مقررات‌گذاری تصحیح و اصل حاکمیت قانون بدون هیچ‌گونه تسامحی مورد احترام قرار گیرد. به این ترتیب می‌توان اذعان داشت نظارت رئیس مجلس موجب شده تا با الزام مقرره‌گذار به رعایت قواعد و ضوابط شکلی و رویه‌ای وضع مصوبه، لزوم همکاری تمام دستگاه‌ها و نهادهای پیشنهاددهنده، عدم طبقه‌بندی مصوباتی که موجب حق یا تکلیف عمومی است، لزوم رعایت قواعد ماهوی در وضع مقررات، ممنوعیت توسعه یا تضییق حکم قانون توسط مصوبه، ممنوعیت وضع مجازات یا محرومیت مازاد بر حکم قانون، ممنوعیت وضع مصوبۀ تبعیض‌آمیز و ممنوعیت عطف به ماسبق کردن مصوبات، کیفیت مقررات‌گذاری و به‌طور خاص کیفیت مصوبات هیئت وزیران ارتقا یابد. همچنین این نظارت موجب شده تا دولت‌ها در اعمال صلاحیت‌های ذاتی خود در وضع مقررات، توجه به اصل حاکمیت قانون و حقوق و آزادی‌های شهروندان داشته باشند و سعی کنند تا حد امکان از وضع مقررات مغایر با قانون جلوگیری کنند. به نظر می‌رسد یکی از رهیافت‏های مناسب برای دولت‏ها توجه به همین نظریات رئیس مجلس است که می‏تواند پیشاپیش از وضع مقررات مغایر با قانون جلوگیری کند و مسیر دولت‌ها در اجرای مقررات را هموارتر سازد.

[1]. برای آگاهی بیشتر ر.ک. عیوضی، 1383: 50-57؛ صوفی و همکاران، 1398: 15-32.

1. مانند نظر رئیس مجلس شورای اسلامی درخصوص تصویب‌نامۀ هیئت وزیران موضوع تعیین ضریب حقوق کارکنان و بازنشستگان دستگاه‌های اجرایی (شمارۀ ۱۰۰۹۶/هـ ب - ۱۴۰۲/۲/۱۳) که در آن رئیس مجلس، تبعات روانی مثبت قانون مورد ایراد را برای جامعه در نظر نگرفته است: بازگشت به رونوشت تصویب‌نامۀ هیئت محترم وزیران به شمارۀ ۳۶۰۷/ت۶۱۱۲۴هـ مورخ ۱۴۰۲/۰۱/۱۵، موضوع: «تعیین ضریب حقوق کارکنان و بازنشستگان دستگاه های اجرایی در سال۱۴۰۲»، متعاقب بررسی‌ها و اعلام نظر مقدماتی «هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» و مستنداً به صدر مادۀ واحده و تبصرۀ 4 الحاقی به «قانون نحوۀ اجرای اصول هشتاد و پنجم (۸۵) و یکصد و سی و هشتم (۱۳۸) قانون اساسی‌ جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی» و مادۀ 10 آیین‌نامۀ اجرایی‌ آن، ‌مراتب متضمن اعلام نظر قطعی جهت اقدام لازم در مهلت مقرر‌ قانونی و اعلام نتیجه به این جانب ابلاغ می‌شود. بدیهی است پس از انقضای یک هفته مهلت مقرر در ‌قانون، آن بخش از مصوبه که مورد ایراد قرار گرفته است، ملغی‌الاثر خواهد بود.

«۱. از آنجا که طبق جزء «۱» بند «الف» تبصرۀ (۱۲) مادۀ واحدۀ قانون بودجۀ سال۱۴۰۲ به «افزایش ضریب حقوق کارکنان» اشاره شده است، بند (۳) مصوبه که درخصوص تعدادی از کارکنان، به «افزایش حقوق» تصریح کرده، از حیث تغییر عنوان و مترتب بودن آثار و تبعات متفاوت هریک با دیگری، مغایر قانون می‌ باشد. ۲. نظر به اینکه جزء «۱» بند «الف» تبصرۀ (۱۲) مادۀ واحدۀ قانون بودجۀ سال ۱۴۰۲ کل کشور با علم و آگاهی قانونگذار از وجود مادۀ (۷۶) قانون مدیریت خدمات کشوری ـ مصوب ۱۳۸۶ـ به تصویب رسیده و به رغم ترتیبات مقرّر در این ماده، لکن، جزء «۱» بند «الف» تبصرۀ مذکور راجع به حداقل حقوق کارکنان دولت در سال جاری دارای حکم خاص می‌باشد، علیهذا بند (۵) مصوبه و تبصره‌های آن مبنی بر تعیین حداقل حقوق کارکنان دولت و تعیین حداکثر حقوق به میزان (۷) برابر آن، مغایر قانون است. همچنین سایر بندهای مصوبه که تصریحاً یا تلویحاً مبتنی بر این بند به تصویب رسیده، به تبع مغایرت مذکور، مغایر قانون است. ۳. نظر به اینکه براساس جزء «۱» بند «الف» تبصرۀ (۱۲) مادۀ واحدۀ قانون بودجۀ سال۱۴۰۲ کل کشور حداقل حقوق کارکنان دولت در این سال تعیین شده، ذیل بند (۶) مصوبه مبنی بر تعیین مبلغی کم‌تر از رقم مذکور برای آن دسته از کارکنان دولت که در سال جاری به استخدام درمی‌آیند و . . . ، مغایر قانون است. ۴. براساس بند (۱) مادۀ واحدۀ قانون اصلاح قانون بودجۀ سال ۱۴۰۱ کل کشور و ترمیم حقوق کارکنان و بازنشستگان کشوری و لشکری ـ مصوب ۱۴۰۱ـ مبالغ موضوع این قانون، مشمول کسور بازنشستگی می‌‌باشد و چنانکه در تبصرۀ جزء «۱ـ۲» آن قانون تصریح شده است، در محاسبۀ مستمری بازنشستگی نیز مد نظر قرار می‌گیرد. بنابراین، تبصرۀ «۱» بند (۶) مصوبه مبنی بر اینکه کسر کسور بازنشستگی از مبلغ موضوع قانون مذکور، «صرفاً» در تعیین پاداش بازنشستگی و ذخیره مرخصی محاسبه می‌شود، علاوه بر اینکه انحصار دادن موضوع به موارد مذکور از امور تقنینی بوده و نیاز به حکم قانون دارد، ضمناً از حیث تضییق احکام قانونی، مغایر قانون است».

1. بند ۵ ـ دولت مکلف است با حذف تخفیف و معافیت‌ها، ضمن وصول درآمدهای دولت از ایجاد امتیاز برای افراد خاص جلوگیری کند. شورای اقتصاد و سایر مراجع نمی‌توانند به‌طور موردی سود بازرگانی یا مابه‌التفاوت را برای اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی تخفیف داده یا مشمول بخشودگی نموده و یا با وضع تعرفه‌ها برای اشخاص فوق‌الذکر ایجاد امتیاز کند.