امکان ‏سنجی رسیدگی آزمایشی در دیوان عدالت اداری در مقایسه با دادگاه اروپایی حقوق بشر

مقدمه

قانون‏گذار اساسی ایران، دیوان عدالت اداری (دیوان) را در موضع نظارت بر اداره/دولت تأسیس کرده‏ است؛ نظارت می‏تواند جزئاً تنها یک تصمیم یا اقدام مأمور یا اداره را شامل شود یا کلاً تکلیف تصمیمات آتی و پیشین اداره و خود شعب دیوان را روشن سازد؛ مورد اخیر پیش‌تر در قالب صدور آرای وحدت رویه دیده ‏شده ‏بود و از 1392 با یک تحولی نهادی ـ واژگانی قانون‏گذار «بر آرایی که هیئت عمومی دیوان در موضع صدور آرای مشابه صادر می‏کند، عنوان آرای ایجاد رویه را اطلاق کرد و عنوان وحدت رویه را صرفاً بر مواضعی اطلاق کرد که هیئت عمومی در مقام واحد ساختن رویه‏های متعارض شعب دیوان برآید» (ابریشمی‏راد و آئینه‏نگینی، 1398: 91)؛ سازوکاری که ندرتاً مورد استفادۀ دیوان قرارگرفته و عملاً خالی از فایده شده‏ است[1].

دقت در داده‏های موجود در وب‏سایت دیوان (سامانۀ ساجد) نشان می‏دهد که صرفاً به‌‏عنوان مثال از ابتدای سال جاری تا دو خرداد 1401، هیئت عمومی و هیئت‏های تخصصی دیوان به هفتاد مورد درخواست ابطال مصوبۀ شوراها رسیدگی کرده‏اند که در حدود 30 درصد کل پرونده‏های رسیدگی‏شده در این بازه زمانی است و در بیش از نیمی از موارد، هیئت عمومی رأی به ابطال مصوبه داده ‏است. چنین آمار بالایی از مصوبات خلاف قانون حکایت از وجود ایرادی در نظام عدم تمرکز ایران دارد. مصوبات خلاف قانون شوراها تنها یک نمونه از پرونده‏های مشابه‏ای است که به‌واسطۀ ساختار نادرست طرح می‏شوند؛ طبعاً آمار چنین مقوله‏هایی در شعب دیوان به مراتب بالاتر است. ایرادهایی که اگر اصلاح‏نشده بماند، نتیجه‏ای جز تکرار درخواست مشابه و تداوم تصویب و اجرای مصوبات خلاف قانون و در رویکرد کلان‏تر نقض عمومی و کلی قانون ندارد. دادگاه‏ها با توجه به کارویژه‏شان، ظرفیت بالایی در مواجهه ‏با و شناسایی ایرادها دارند. آیا دیوان می‏‏تواند به‏عنوان متولی و متخصص حسن اجرای قانون در خارج از دستگاه قضائی به رفع این قبیل ایرادها کمک کنند؟

در چارچوب شورای اروپا و در اجرای مصوبات مرتبط با امر حقوق بشر، دادگاه اروپایی حقوق بشر (دادگاه) جایگاهی شبیه به دیوان در نظام حقوقی ایران را دارد و موظف به تضمین حقوق بشر و مقابله با نقض آن در سطح منطقه‏ای است. به گزارش دادگاه، بخش قابل‌توجهی از 69.800 پروندۀ مطروحه در دادگاه، تکراری محسوب می‏شوند و نشان از علت واحد یا به تعبیری ایرادی ساختاری در سطح داخلی دولت خوانده دارند (ECHR, 2021: 1). دادگاه برای رفع این نقیصه روش رسیدگی آزمایشی[2] را ابداع کرده‏ است. رسیدگی آزمایشی، فرایندی است که به‏رغم سکوت کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، در اصلاحات 2011 وارد ضوابط دادگاه[3] شده‏ است؛ کلیت روش به این ترتیب است که اگر شکایت‏ها و پرونده‏های مطروحۀ متعدد از وجود یک ایراد ساختاری در نظام دولت متعاهد خبر دهد، دادگاه می‏تواند از روش رسیدگی آزمایشی به قصد ازمیان بردن و اصلاح ایرادهای موجود استفاده کند.

هدف پژوهش حاضر سنجش امکان اعمال روش رسیدگی آزمایشی در دیوان در ایران در مقایسه با دادگاه است؛ پرسش اصلی این است که آیا بدون اصلاح مقررات، دیوان می‏تواند از رسیدگی آزمایشیِ مورد استفاده در دادگاه، بهره‏ گیرد؟ پرسش‏های فرعی عبارت‌اند از اینکه دادگاه به چه ترتیب و در چه مواردی رسیدگی آزمایشی را اتخاذ می‏کند و به‏عبارت دیگر منظور از رسیدگی آزمایشی در اسناد و رویۀ دادگاه چیست؟ در اسناد و رویۀ دیوان، چه ظرفیت‏هایی برای اعمال این روش وجود دارد؟ فرضیۀ پژوهش این است که وضع موجود قواعد حاکم بر دیوان، به شرط آگاهی از کارآمدی و اراده به اعمالِ روش، ظرفیت راه انداختن رسیدگی آزمایشی را دارند.

روش پژوهش از نوع مقایسۀ تطبیقی است و با مبنا قراردادن رسیدگی آزمایشی در دادگاه، تلاش می‏شود پاسخ پرسش‏ها از طریق مقایسۀ جزء به جزء اسناد و رویۀ دادگاه با دیوان داده‏ شود. به این منظور، روش رسیدگی آزمایشی مورد عمل دادگاه، شامل تاریخچه، اهداف، شرایط، فرایند و نتایج آن، تبیین می‏شود و در هر مورد لزوم/امکان اعمال آن در وضع موجود حاکم بر دیوان سنجیده می‏شود.

1.رسیدگی آزمایشی در تاریخچه و اسناد دادگاه

رسیدگی آزمایشی در اسناد دادگاه پیش‌بینی نشده‏ بود و اولین بار کمیتۀ وزیران شورای اروپا در مصوبۀ خود در 12 می 2004 دادگاه را دعوت کرد به اینکه مشکلات نظام‏مند و ریشۀ آن‏ها را که به نقض حقوق بشر منجر می‏شود، شناسایی کند، به‏ویژه وقتی این ایرادها زمینه‏ساز طرح پرونده‏های متعدد است و توصیه‏های مرتبط به دولت متعاهد ارائه دهد (See: ECHR, 2010: para. 60). در اصلاحات 2011 به تصمیم خود دادگاه، در قالب مادۀ 61، رسیدگی آزمایشی به ضوابط دادگاه، افزوده‏ شد. به‏رغم نبود بستر هنجاری لازم، نخستین‌بار در 2004 دادگاه در پروندۀ بورونیوفسکی علیه لهستان[4] یا دعاوی مربوط به رود باگ[5] از رسیدگی آزمایشی استفاده کرد. در آن پرونده‏ها حدود 80.000 نفر مدعی نقض حق مالکیت خود بر زمین‏های آن‏سوی رود باگ توسط دولت لهستان بودند و لذا دادگاه از مقامات لهستان خواست حق مالکیت شهروندان خود را تضمین کند تا از طرح دعاوی مشابه بیشتر جلوگیری شود. دادگاه در رأی خود نقض مادۀ یک[6] پروتکل شمارۀ یک کنوانسیون (Council of Europe, 1952: 1)، حق مالکیت، را احراز کرد و نتیجه گرفت که نقضِ حق مالکیت، به نوبۀ خود از نبود سازوکار مؤثر برای اجرای حق انتساب[7] مدعیان مالکیت زمین‏ها ایجاد شده‏ است. دادگاه با فراتر رفتن از صرف بررسی محتویات پرونده‏های پیشِ رو، به ریشه داشتن دعاوی در تغییرات قانونی (چیزی شبیه اصلاحات ارضی) پی ‏برد؛ تغییراتی که در عین اینکه اهداف مشروعی را دنبال می‏کردند، نقض حقوق بشر را درپی داشتند (vide. ECHR, 2004).

در بادی امر، رسیدگی آزمایشی همان صلاحیت دیوان در صدور آرای وحدت رویه و به‏ویژه ایجاد رویه در قالب مادۀ 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (قانون تشکیلات) به‌نظر می‌رسد؛ منتها صدور چنین آرایی با رسیدگی آزمایشی تفاوت بنیادین دارد؛ دیوان در مواجهه با خواسته‏های تکرارشونده، به صدور یک رأی بسنده می‏کند؛ این رأی از زمان تصویب برای شعب دیوان و دستگاه‏های اجرایی[8] الزام‏آور است و از آن‏جا که ساختار معیوب به قوت خود باقی است، کماکان زمینۀ طرح دادخواستی مختصراً متفاوت و غیرتکراری وجود دارد یا حتی در موضوع کاملاً یکسان، عدم اجرای رأی وحدت/ایجاد رویه می‏تواند به خواسته‏های پرونده‏های بالقوۀ دیوان و به محملی برای اجرای چندبارۀ مادۀ 110 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشکیلات بدل شود. این نقیصه در حدی جدی است که بعضاً از هیئت عمومی دیوان، آرای متعارض صادر می‏شود؛ «اگر درخصوص موضوعی، قبلاً رأی وحدت رویه صادر شده ‏باشد، صدور رأی وحدت رویۀ دوم معنا ندارد. چون تعداد پرونده‏ها در موضوع واحد زیاد است، گاه اتفاق می‏افتد بدون توجه به سابقه، دوباره موضوع مطرح و رأی وحدت رویۀ جدید صادر می‏شود؛ در مواردی این آرای وحدت رویه با هم تعارض دارند» (افشاری، 1394: 20)؛ یعنی عملاً خود هیئت عمومی هم (صرف نظر از دلیل/علت) از رأی خود پیروی نمی‏کند.

دادگاه در رویۀ خود منطقه‏گراست؛ به این معنا که جز با استناد به مصوبات شورای اروپا، رأیی صادر نمی‏کند و در آرای خود به مصوبات ارکان اتحادیۀ اروپا، نظام حقوق بشر بین‏الملل (مثلاً میثاقین و دیگر کنوانسیون‏های جهانی) و حتی به قواعد آمرۀ بین‏المللی، هیچ توجه و استنادی ندارد. با چنین رویکردی، راه‏اندازی روش رسیدگی آزمایشی، بدون جواز هنجاری عجیب می‏نماید. در مقام توضیح و توجیه، می‏توان وضعیت را از این منظر تحلیل کرد که اصلاح ایرادهای ساختاری از یک طرف لازمۀ منطقی انجام وظیفۀ هر دادگاه در جایگاه نظارتی، یعنی ابزار احراز ورود خسارت و جبران آن و جلوگیری از تداوم نقض حق/قانون است؛ از طرف دیگر اقتضای طبیعی حفاظت هر دادگاه از خودش در برابر تعدد پرونده‏هاست[9]؛ بنابراین چنانچه دیوان به این روش دست ‏یازد، طبیعی است و مغایرتی با اصل 166 قانون اساسی[10] یا مادۀ 59 قانون تشکیلات[11] ندارد. در رویۀ دیوان هم نتیجه‏گرایی بر رعایت لزوم مستند و مستدل بودن ارجحیت دارد (سودمندی ، 1397: 285). به‏علاوه تعدد پرونده، طبعاً هم اطالۀ دادرسی[12] و هم کاهش کیفیت/دقت رسیدگی را به دنبال دارد؛ کسری وقت و تکرار کلیات، باعث می‏شود جزئیاتِ هر مورد از دید دادرس پوشیده‏ بماند. این نواقص، رسیدگی به شکایت‏ها و تظلم‏خواهی مردم را با چالش مواجه می‏کند. از این‏ رو رسیدگی آزمایشی ادامۀ منطقی اصل 173 قانون اساسی و مادۀ نخست قانون تشکیلات است و نه ناقض آن‏ها.

لازم به اشاره است که روش رسیدگی جمعی، که در آن به دعاوی مطروحه از جانب خواهان‏های متعدد با موضوع واحد، در قالب یک پرونده رسیدگی و نهایتاً رأی واحد صادر می‏شود، با رسیدگی آزمایشی، متفاوت است؛ در رسیدگی گروهی، اولاً هدف اصلاح ساختاری نیست و ثانیاً تک‏تک ادعاها بررسی می‏شوند (حدادی و رضائیان کوچی، 1400: 1294). رسیدگی گروهی در مادۀ 32 قانون تشکیلات[13] پیش‏بینی شده‏ است.

1ـ1. اهداف رسیدگی آزمایشی

هدف اصلی رسیدگی آزمایشی، کمک به دولت متعاهد برای رفع ایراد ساختاری موجود در نظام حقوق داخلی است؛ از این طریق اولاً، زمینۀ نقض حقوق برطرف می‏شود؛ ثانیاً، در بازۀ زمانی کوتاه‏تر از قربانیان نقض حقوق بشر جبران خسارت به عمل می‏آید و ثالثاً، از عدد دعاوی مطروحه در دادگاه کاسته می‏شود و کارآمدی آن افزایش می‏یابد (ECHR, 2021: 1).

این اهداف در فلسفه و هدف از تشکیل دیوان مستتر است. طبق اصل 173 قانون اساسی و مادۀ 1 قانون تشکیلات، هدف دیوان رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم از دولت است؛ اگر به روشی بتواند زمینۀ ورود خسارت و ضرر و ظلم به مردم را از میان ببرد، به طریق اولی، هدف محقق شده‏ است. بند 10 اصل سه قانون اساسی[14] وظیفۀ ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور را برعهدۀ دولت گذاشته‏ است؛ این عبارت را می‏توان به لزوم رفع مداوم ایرادهای ساختاری تعبیر کرد. منتها قانون‏گذار اساسی هیچ نهادی را مشخصاً مأمور اجرای این بند نکرده‏ است؛ در میان نهادهای موجود وظیفۀ سازمان بازرسی کل کشور[15]، سازمان امور اداری و استخدامی کشور، شورای عالی اداری (موضوع مواد 114 و 115 قانون مدیریت خدمات کشوری) به رفع ایرادهای ساختاری نزدیک‏تر است، منتها وظایف هیچ‏یک از این نهادها منافات و تداخلی با وظایف و اهداف دیوان عدالت اداری، به‏عنوان مرجع اصیل نظارت قضائی، ندارد و حتی دیوان در مرحلۀ شناسایی ایراد و رفع آن می‏تواند از ظرفیت این نهادها بهره ببرد.

درمورد کاستن از تعداد دعاوی، وجود دو سازوکار رأی ایجاد رویه (و حتی وحدت رویه)، آن هم با صدور تنها پنج رأی مشابه از شعب دیوان، حکایت از توجه قانونگذار به این مقوله دارد. منتها عملاً دیوان بهرۀ کافی از امکان صدور رأی ایجاد رویه نمی‏برد و تنها شانزده تصمیم زیر این عنوان اتخاذ شده است، که آن تعداد هم عمدتاً یا تصمیم به عدم صدور رأی یا تکرار نص قانون و فاقد نوآوری قضائی است. یکی از علل ناکارآمدی سازوکار آرای ایجاد رویه، نگرانی از نقض اصل تفکیک قواست که هیئت عمومی دیوان را به ارائۀ تفسیر قضائی از قانون، به جای ایجاد قاعدۀ موردی، محدود کرده‏ است؛ درحالی‏که محدودیت هیئت عمومی به ارائۀ تفسیر از قوانین برنمی‏آید و حتی بند 3 مادۀ 12 قانون تشکیلات را می‏توان به تفویض اختیار محدود قانون‏گذاری به دیوان تعبیر کرد. در حد تفسیر قانون هم هیئت عمومی با مانع استقلال قضائی مواجه است؛ به این معنا اینکه ارائۀ تفسیر الزام‏آور برای همۀ شعب (افشاری، 1394: 20)، مغایر استقلال قاضی تلقی می‏شود؛ در جایی که هم مجوز قانونی تلویحاً فراهم است و هم قضات دیوان در هیئت عمومی عضویت دارند، این انتقاد وارد نیست. چنین رویکردهایی عملاً رأی ایجاد و حتی وحدت رویه را فاقد کارکرد ساخته ‏است و نتیجتاً دیوان در مواردی با صدور رأی ایجاد رویه، به تکرار متن قانون و تأکید بر لزوم اجرای آن بسنده می‏کند (برای مثال هیئت عمومی، 19/2/1394). نخستین مقدمه برای انجام رسیدگی آزمایشی تغییر این نگرش درون خود دیوان است.

1ـ2. شرایط رسیدگی آزمایشی

شروط لازم و کافی رسیدگی آزمایشی، وجود ایراد ساختاری و تعدد بالفعل یا بالقوۀ پرونده در موضوع مشابه (ECHR, 2021: art. 61-1) است. ابتکار شروع فرایند به تشخیص دادگاه، درخواست یکی از طرفین دعوا یا درخواست هر دو طرف دعوا بستگی دارد (ECHR, 2021: art. 61-2-b) ولی به هر حال تصمیم نهایی با دادگاه است. قائل شدن به چنین جایگاهی برای مرجع قضائی، درمورد دیوان مهم است؛ چراکه تنها در این صورت دیوان می‏تواند با سنجش امکانات خود تصمیم بگیرد که آیا رسیدگی آزمایشی مناسب مورد پیشِ رو است یا خیر و در فرض منفی شدن پاسخ، مجبور به اعمال این روش نیست و نهایتاً با عدم اجرای تصمیم و تنزل جایگاه نظارتی‏اش مواجه نمی‏شود. در قواعد حاکم بر دیوان، شرط دوم پیش‏بینی شده است، ولی اثری از شرط نخست نیست؛ لازم به توجه است که تعدد دعوا الزاماً به معنای وجود ایرادی ساختاری نیست و بالعکس.

در قوانین ایران دو مستند برای امکان توجه به ایرادهای ساختاری توسط دیوان می‏توان ارائه داد:

الف) تبصرۀ مادۀ 2 قانون تشکیلات: «رئیس دیوان عدالت اداری می‏تواند پیشنهادات خود [درمورد ایجاد تشکیلات لازم] را به رئیس قوۀ قضائیه ارائه نماید». بنابراین امکان ایجاد ساختار اداری ـ قضائی لازم جهت تحقق رسیدگی آزمایشی در صلاحیت رئیس قوۀ ‏قضائیه است و او می‏تواند واحدی در میانۀ کارشناسان (موضوع مادۀ 7 قانون تشکیلات) و اجرای احکام یا با تعامل این دو رکن برای انجام مقدمات رسیدگی آزمایشی توسط هیئت عمومی ایجاد کند.

ب) تبصرۀ مادۀ 11 قانون تشکیلات: «پس از صدور حکم و قطعیت آن براساس مادۀ فوق، مرجع محکومٌ علیه علاوه‏ بر اجرای حکم، مکلف به رعایت مفاد آن در تصمیمات و اقدامات بعدی خود در موارد مشابه است». اگر رأی دیوان کاملاً موردی نباشد و مثلاً به جای ادارۀ ناحیه/منطقه، ادارۀ کل استان یا وزارت‏خانه مربوطه (تاجایی که اصول حاکم‏ بر استقلال شخصیت حقوقی اجازه دهد) را به‏عنوان محکوم‏علیه طرف خطاب قرار دهد، این مادۀ بالقوه ظرفیت کلید زدن به فرایند اصلاح ساختاری در یک مجموعۀ اداری را دارد؛ در عمل دیوان همین رویکرد را اتخاذ می‏کند و مثلاً در جایی که دو رأی از شعب علیه زیرمجموعۀ وزارت آموزش و پروش صادر شده، رأی ایجاد رویه را درمورد دولت صادر می‏کند (هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، 10/2/1385). منتها اولاً، اعمال این تبصره در رسیدگی آزمایشی، منوط به در مقام عمل بودن دیوان است و ثانیاً، اصلاح ساختاری با صدور یک رأی جزئی، ناظر بر رفع اثر از یک تصمیم موردی، محقق نمی‏شود و مستلزم ارائۀ توصیه‏هایی برای رفع زمینه‏ها و علت‏های آن است.

1ـ3. فرایند رسیدگی آزمایشی

رسیدگی آزمایشی در شش مرحله انجام می‏شود.

1ـ3ـ1. تحقیق درمورد وجود ایراد ساختاری

دادگاه پیش از اتخاذ روش رسیدگی آزمایشی، علاوه بر بررسی سابقۀ خود درمورد پرونده‏های مشابه و مطالعه و تبیین دقیق نظام حقوقی دولت‌خوانده، از طرفین دعوا (یعنی شخص/اشخاص خواهان و دولت‌خوانده) و سایر منابع اطلاعاتی مانند آمبودزمان درمورد اینکه آیا طرح دادخواستِ پیشِ رو، ناشی از ایراد ساختاری در دولت متعاهد است یا خیر تحقیق می‏کند (ECHR, 2021: art. 61-2-a). پاسخ دولت‏ها معمولاً یکی از این سه مورد است: وجود ایراد ساختاری را می‏پذیرند؛ وجود ایراد را می‏پذیرند و در عین حال مدعی می‏شوند که ایراد را پیش‏تر رفع کرده‏اند؛ تشخیص را به خود دادگاه محول می‏کنند (Glas, 2016: 46) و معمولاً  دادگاه پاسخ نخست را دریافت نمی‏کند، چون تلویحاً به معنای پذیرش نقض کنوانسیون اروپایی حقوق بشر توسط دولت متعاهد تلقی می‏شود (Glas, 2016: 49).

احراز وجود ایراد ساختاری مستلزم انجام کار علمی است. مادۀ 7 قانون تشکیلات، ظرفیت لازم برای استفادۀ مداوم و بی‏واسطه از کارشناسان را فراهم کرده‏ است؛ دیوان از طریق اعمال این ماده در کنار دیگر روش‏های تحقیق، مستند به مادۀ 199 قانون آیین دادرسی مدنی[16]، می‏تواند به وجود ایرادهای ساختاری پی ببرد.

سازمان بازرسی کل کشور، از دو جهت گزینۀ مناسبی جهت انجام پیشینی یا پسینی تحقیقات است: اول سازوکار تبصرۀ 2 مادۀ 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور[17] است که ارتباط نهادی میان سازمان و دیوان برقرار می‏کند؛ سازمان به‌واسطۀ امکان حضور بازرسانش در اداره، ابزار کافی جهت تشخیص ایراد ساختاری دارد و می‏تواند اطلاعات کارشناسی و علمی لازم را در اختیار دیوان قرار دهد و دوم جایگاه سازمان به‌عنوان آمبودزمان در نظام حقوقی است و اینکه در غیاب آمبودزمان به معنای دقیق، بعضی وظایفش را برعهده دارد (فلاح‌زاده و زارعی، 1392: 155و 156). اطلاعات حاصل از گزارش‏های آمبودزمان‏ها در رسیدگی آزمایشی دادگاه جایگاه استدلالی رفیعی دارد؛ چون دادگاه خود را به حقایق و اطلاعات موجود در پرونده محدود نمی‏کند و از منابع متنوع اطلاعات جامعی را به قصد پی بردن به وضعیت ساختاری دولت خوانده به‏دست می‏آورد (Haider, 2013: 292).

1ـ3ـ2. تحقیق درمورد مناسب بودن رسیدگی آزمایشی

پرسش پیش روی دادگاه این است که با لحاظ همۀ جوانب، از مناسبات سیاسی جاری در شورای اروپا تا محدودیت‏های صلاحیتی خودش، رسیدگی آزمایشی مناسب است یا خیر؟ (ECHR, 2021: art. 61-2-c) دادگاه، برخلاف دیوان که ازطریق واحد اجرای احکام زمینۀ اجرایی شدن تصمیمات خود را فراهم می‏کند، مکرراً تأکید کرده که برای خود، مستقل از کمیتۀ وزیران، صلاحیت نظارت بر میزان و چگونگی اجرای آرائش را قائل نیست و مرحلۀ اجرا را بر عهدۀ دولت محکوم علیه می‏داند؛ با این حال بعضاً به اجرا یا عدم اجرای تصمیماتش، در پرونده‏های مرتبط بعدی و نه در پروندۀ مورد حکم، توجه می‏کند(Glas, 2019: 242) . عدم اجرای تصمیمات قبلی علیه دولت‌خوانده، می‏تواند نشانه‏ای برای ضرورت اتخاذ روش رسیدگی آزمایشی باشد؛ به هر حال در رسیدگی آزمایشی، به‌واسطۀ معوق ماندن پرونده‏های مشابه، سطحی از رصد نحوۀ اجرای تصمیمات، گریزناپذیر است.

1ـ3ـ3. انتخاب پرونده/های آزمایشی

دادگاه یک یا چند پرونده برای رسیدگی آزمایشی انتخاب می‏کند (ECHR, 2021: art. 61-2-c)؛ در بادی امر به نظر می‏رسد که امکان اجحاف به حق خواهان/های پرونده‏های منتخب (به‌دلیل فراهم نبودن زیرساخت لازم برای احقاق حق) وجود دارد؛ به این منظور از یک طرف این پرونده‏ها اولویت رسیدگی دارند و از طرف دیگر امکان به تعویق انداختن پرونده‏های مشابه تا زمان انجام اصلاحات مورد نظر دادگاه، در فرض صلاح‌دید دادگاه وجود دارد (ECHR, 2021: art. 61-6-a)؛ البته هر زمان دادگاه ضروری تشخیص دهد (ECHR, 2021: art. 61-6-c) و مشخصاً اگر دولت اقدامی برخلاف تصمیم دادگاه انجام دهد، رسیدگی به پرونده‏‏های معوق‏شده از سر گرفته ‏می‏شود (ECHR, 2021: art. 61-8)؛ و در غیر این صورت‏ها «دادگاه می‏تواند پرونده‏های معوق را از دستور کار خود خارج کند» (Haider, 2013: 292). در ساختار دیوان این انتخاب می‏تواند از خلال تعامل کارشناسان و هیئت‏های تخصصی صورت پذیرد.

1ـ3ـ4. لزوم اطلاع‏رسانی به دیگر خواهان‏ها

اتخاذ روش رسیدگی آزمایشی باید به اطلاع خواهان‏های پرونده‏های مشابه برسد و آن‏ها باید در جریان تحولات مرتبط با پرونده‏شان قرار گیرند (ECHR, 2021: art. 61-6-b). قواعد و روش‏های موجود ناظر بر ابلاغ تصمیمات دیوان (موضوع مادۀ 62 قانون تشکیلات)، جهت تأمین این منظور کافی می‏نماید. در قواعد دادگاه اگر پرونده موضوع رسیدگی آزمایشی به حل ‏و فصل دوستانه[18] ختم شود، توافق باید مشتمل بر اعلامیه‏ای از جانب دولت‌خوانده باشد که اولاً، اقدامات خواسته‏شده در قالب رسیدگی آزمایشی را انجام می‏دهد و ثانیاً، خسارت سایر متقاضیان بالفعل و بالقوه را جبران می‏کند (ECHR, 2021: art. 61-7). حسن حل و فصل دوستانه، نداشتن تشریفات و زود بازده بودن آن است، ولی از این جهت که طرفین در موضع برابر قرار ندارند، امکان اعمال قدرت علیه خواهان توسط دولت در فرایند حصول توافق وجود دارد.

شبیه این سازوکار در نظام حقوقی ایران صلح دعاوی است که در جایی یک طرف دعوا دولت باشد، موضوع اصل 139 قانون اساسی[19] می‏شود. طبعاً در صورتی که دعوای طرح‏شده به صلح خاتمه یابد، رفع ایرادهای ساختاری و حقوق خواهان‏های پرونده‏های معوق شده، یا در صلح‏نامه یا تحت اقتدار دیوان، ضرورتاً باید تعیین تکلیف شود.

1ـ3ـ5. اطلاع‏رسانی به نهادهای ذی‏ربط

کمیتۀ وزیران، مجمع پارلمانی شورای اروپا، دبیرکل شورای اروپا و کمیسر حقوق بشر شورای اروپا باید از رسیدگی آزمایشی و هر حکم دیگری که دادگاه در آن به وجود یک مشکل ساختاری یا نظام‏مند توجه کرده ‏باشد، مطلع شوند (ECHR, 2021: art. 61-8). طبق 121 قانون تشکیلات[20]، دیوان موظف شده‏ است سازمان بازرسی کل کشور، دادستان کل کشور و دیوان محاسبات کشور را در جریان تضییع حقوق عمومی و منافع بیت‏المال قرار دهد. صرف‏نظر از ابهامی که در دو اصطلاح تضییع حقوق عمومی و منافع بیت‏المال وجود دارد، چون دیوان موظف نیست همۀ آرا و تصمیمات خود را به نهادهای نظارتی موضوع ماده اطلاع دهد، می‌توان از این ظرفیت برای اطلاع‏رسانی ایراد ساختاری بهره برد. با لحاظ ذیل مادۀ 1 همین قانون، می‏توان رئیس قوۀ قضائیه را به این فهرست افزود.

1ـ3ـ6. انتشار

اطلاعات ناظر بر شروع، اجرا و پایان فرایند رسیدگی آزمایشی باید در وب‌سایت دادگاه منتشر شود (ECHR, 2021: art. 61-10). انتشار ابزاری در خدمت رعایت اصل شفافیت قضائی است و موجب می‏شود ذی‏نفعان اصلاح ساختاری که درواقع همۀ افراد تحت حاکمیت دولت هستند، در جریان تغییر و تحولات قرار می‏گیرند. بستر وب‌سایت در اختیار دیوان قرار دارد؛ به‏علاوه طبق مادۀ 109 قانون تشکیلات، دیوان برای انتشار تصمیمات هیئت عمومی، گزینۀ روزنامۀ رسمی را نیز در اختیار دارد.

2. رسیدگی آزمایشی در رویه: مطالعۀ یک پرونده

یکی از پرونده‏هایی که دادگاه با اتکا به رسیدگی آزمایشی آن را حل و فصل کرد، رزمیوش و همکاران علیه رمانی (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017) (پروندۀ رزمیوش) است. به موجب این پرونده که در شعبۀ هشت نفره مورد قضاوت قرار گرفت، چهار شهروند رومانیایی، در درخواست‏های جداگانه، با موضوع شرایط نگهداری در بازداشتگاه‏های پلیس و زندان‏های رومانی، مدعی نقض حق منع رفتارها و مجازات‏های غیرانسانی و تحقیرآمیز، موضوع مادۀ 3 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر، شدند. در این پرونده، ابتدا قاضی منفرد، درخواست‏ها را غیر قابل قبول اعلام کرد، سپس در 15 سپتامبر 2015، شعبۀ بخش سوم، به‌دلیل وجود ایراد ساختاری، اقدام به اعمال مادۀ 61 ضوابط دادگاه یعنی رسیدگی آزمایشی کرد.

طبق حقایق موجود در پرونده، شاکیِ نخست، مدعی ازدحام زندانی، کمبود نور طبیعی، کسری مدت ورزش و امکان تفریح، شاکیِ دوم مدعی جابه‏جایی مکرر میان سه زندان در دوران حبس و شرایط نامناسب هر سه زندان، شاکیِ سوم مدعی ازدحام زندانی، نبود تهویه در سلول، کپک‏زدگی دیوارها، کیفیت پایین غذا و وجود ساس در زندان و شاکیِ چهارم مدعی ازدحام زندانی، شرایط بد بهداشتی، کمبود سرویس بهداشتی و حمام (یک حمام به ازای 27 نفر)، آب جاری، هوای تازه و نور طبیعی، وجود موش، بی‏کیفیت بودن غذا و ظروف سرو آن شد. محل نگهداری این افراد در اماکن متفاوتِ قلمرو دولت رومانی است و مشابهت پرونده‏ها در حد شرایط نامناسب در زندان‏ها و بازداشتگاه‏های تحت حاکمیت رومانی است؛ بنابراین ضرورتی ندارد که در رسیدگی آزمایشی خواسته‏ها یکسان باشند و وجود حداقلی از مشابهت کفایت می‏کند.

مفهوم مشابه در رویکرد دیوان و دادگاه تفاوت دارد؛ برای مثال هیئت عمومی دیوان درمورد هفت دادخواست راجع به اعطای امتیازهای یک مدرک تحصیلی بالاتر به ایثارگران در مواجهه با آرای متعارض شعب بدوی و تجدیدنظر خود، رأی وحدت رویه صادر کرده یا در مورد دیگر در مواجهه پنج شکایت از اداره کل‏های آموزش و پرورش درمورد ندادن مرخصی زایمان نه ماهه، رأی ایجاد رویه صادر کرده‏ است. در ادبیات دادگاه این خواسته‏ها یکسان محسوب می‏شوند و خواستۀ مشابه مفهومی کلی‏تر است؛ مانند عدم رعایت حقوق قانونی ایثارگران یا زنان در اداره یا عدم پای‌بندی کلی یک اداره به قانون یا رواج فساد مالی در یک اداره یا اجرا نشدن قانون در اداره و انتظار برای صدور بخش‏نامه. لازم به اشاره است که دیوان، برخلاف دادگاه، برای تشخیص تشابه، شخصیت خوانده را مبنا نمی‏گذارد. البته در هر دو، تشخیص مشابهت با خود نهاد قضائی است و مقررات معیار غایی ارائه نمی‏دهند.

2ـ1. تعیین تکلیف نقض حق

در آرای موضوع رسیدگی آزمایشی، مانند سایر آرای دادگاه، تصمیم و محتوای اولی ناظر بر این است که آیا اسناد شورای اروپا (Council of Europe, 1950: 19) نقض شده یا نه. در پروندۀ رزمیوش، نهایتاً دادگاه با توجه به طول مدت و شرایط سلب آزادی و اینکه سختی تحمیل‏شده به افراد فراتر از ذات و طبیعت حبس بوده، نقض مادۀ 3 کنوانسیون را مسلم دانست (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: p. 18). در قواعد دیوان نیز بدواً احراز نقض قانون، خروج از حیطۀ اختیارات، درخواست صدور تصمیم مساعدتر و هر آنچه به‏عنوان جهت صلاحیت دیوان قابل طرح است ضروری است؛ حتی درمورد رسیدگی آزمایشی، مرجع رسیدگی پیش از شروع فرایند تاحد زیادی از محق بودن خواهان اطمینان حاصل می‏کند؛ چون در غیر این صورت یا ایراد ساختاری وجود ندارد یا اگر وجود داشته‏ باشد، از طریق پروندۀ پیشِ رو قابل شناسایی و اصلاح نیست.

2ـ2. توجیه مناسب بودن روش رسیدگی آزمایشی

موجه‏سازی مستلزم اثبات وجود ایراد ساختاری است. در پروندۀ رزمیوش، پیش‏از/علاوه‏بر دادگاه، کمیتۀ وزیران وجود ایراد ساختاری را احراز کرده‏ بود و تعاملاتی با دولت رومانی برای رفع آن داشت؛ صرف‏نظر از پرونده‏های پیشین، 3200 پروندۀ مشابه در هنگامی که دادگاه تصمیم به اتخاذ رسیدگی آزمایشی گرفت، باز بود (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: Para. 105 , 109) و نهایتاً خود دادگاه ایراد ساختاری و لزوم رسیدگی آزمایشی را تشخیص داد.

در این مورد دادگاه، نظام حقوقی و قوانین داخلی رومانی را مورد بررسی انتقادی قرار داد و در کنار نکات مثبتی مانند امکان شکایت بدوی و تجدیدنظر از شرایط نامناسب بازداشتگاه و زندان و توجه به لزوم تدوین استانداردهایی برای محل نگهداری افراد محروم از آزادی، وجود جایگزین‏هایی برای قرارها و مجازات‏های سالب آزادی و وجود پایگاه داده‏ای که سیر نزولی محرومان از آزادی را نشان می‏دهد به این نتیجه رسید که چون مجازات‏های غالب عبارت‌اند از حبس ابد، حبس مدت‏دار و در مرتبۀ سوم جزای نقدی (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 27-33)، خودبه‏خود به پرجمعیت شدن زندان می‏انجامد. دادگاه در مقام بررسی صحت ادعاهای خواهان‏ها، گزارش‏ها و توصیه‏های آمبودزمان مدافع مردم[21] را مورد توجه قرار داد؛ این منبع تا حد زیادی صحت ادعاها را تأیید کرد (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 39 , 40). به‏علاوه پیش‌تر در 2012، کمیتۀ وزیران وضعیت زندان‏ها و بازداشتگاه‏های رومانی را پیرو اجرای حکم 93 نفر مورد توجه قرار داد و به نتایجی شبیه ادعاهای خواهان‏ها دست ‏یافت (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 44).

نهایتاً دادگاه با استناد به صدور 93 حکم مشابه از 2007 تا 2012(Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 106) ، تشخیص ازدحام در 150 مورد و تأیید تداوم ایرادها و ناکافی بودن اصلاحات، مستند به گزارش‏های کمیتۀ وزیران، وجود ایراد ساختاری را احراز کرد و پس از ارائۀ اطلاعات کافی از شرح ماوقع و تدقیق نظام حقوقی مرتبط در دولت رومانی و شورای اروپا، نظر طرفین را جویا شد؛ دولت اعلام کرد در راستای اجرای حکم دادگاه در پروندۀ مشابه پیشین[22] اصلاحات متعددی را انجام داده که نهایتاً به کاهش 31 درصدی بازداشتیان و 20 درصدی زندانیان منجر شده‏ است و چون اصلاحات در نیمۀ راه است، رسیدگی آزمایشی را نامناسب تلقی می‏کند (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 91-97)؛ خواهان‏ها همگی بر درخواست اولی خود تأکید کردند و مشخصاً یکی از آن‏ها خواستار تحمیل تعهدات عینی به دولت از طریق رسیدگی آزمایشی شد (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 100) و نهایتاً دادگاه به این نتیجه رسید که رسیدگی آزمایشی روشی مناسب است.

2ـ3. شناسایی نوع ایرادهای ساختاری

ایرادها ممکن است نظام‏مند یا ناشی از دیگر بدکارکردی‏ها باشند (ECHR, 2021: art. 61-3) که در فرض نخست ارادۀ ضمنی دولت بر ایجاد و تداوم آن‏هاست. در پروندۀ رزمیوش دادگاه دو نوع ایراد را، بدون ورود به منشأ آن‏ها، شناسایی کرد: یکی ازدحام جمعیت و شرایط بد بازداشت و دیگری مسئلۀ عدم جبران خسارت. در مورد نخست اولاً، با توجه به اینکه دولت به‌دلیل کسری امکانات نمی‏تواند اجرای مادۀ 3 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر را درمورد تک‏تک زندانیان تضمین کند، توصیه به کاستن از جمعیت زندانیان کرد و ثانیاً، با توجه به اینکه مداخله در چگونگی اصلاح نظام کیفری یک کشور را در صلاحیت خود نمی‏داند به اجرای مصوبات ارکان شورای اروپا، ازجمله کمیتۀ امور کیفری و نیز استفاده از تجربۀ مثبت دیگر دولت‏ها، ارجاع داد (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 115, 116). درمورد جبران خسارت، دادگاه پیشگیری از ورود خسارت به افراد محروم از آزادی و جبران خسارات وارده به آن‏ها را مکمل یکدیگر دانست؛ به‏علاوه امکان مطالبۀ خسارت در محاکم داخلی، نگذاشتن همۀ بار اثبات دلیل بر عهدۀ زندانی، تقلیل ندادن شرایط بد حبس به قصور افرادی در ادارۀ زندان و توجه به ریشه‏های پیچیده‏تر آن، جبران خسارت افرادی که پیش‌تر مادۀ 3 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر در حقشان نقض شده‏ است و نیز استفاده از بخشودگی بخشی از حبس را به‌عنوان روش جبران خسارت به دولت توصیه کرد (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 124-128).

نکتۀ قوت در قواعد حاکم بر دیوان این است که دیوان علاوه بر اینکه می‏تواند اداره را به اجرای قانون دعوت کند، می‏تواند تفسیر خود از قوانین را ارائه دهد، از طریق رئیس قوه منشأ ایجاد قانون جدید شود و حتی خود رأساً قاعدۀ حقوقی لازم جهت اصلاح ساختار معیوب (آن گونه که در 1-1 بحث شد) را ایجاد کند.

2ـ4. منشأ ایرادهای ساختاری

در پروندۀ رزمیوش دادگاه منشأ ایرادها را در نقض یا عدم اجرای مصوبات شورای اروپا جست‌وجو و مفصلاً و دقیقاً در بخشی مجزا (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: part. III)، مقررات مرتبط را تشریح کرده‏ است. رئوس این مقررات و توصیه‏ها عبارت‌اند از استفاده از مجازات سالب آزادی و بازداشت موقت به‏عنوان آخرین راه‏حل؛ منع توسعۀ املاک و ابنیۀ زندان به‏عنوان راه‏کار معضل ازدحام؛ ایجاد مجازات جایگزین حبس و دعوت و جلب اعتماد قضات و دیگر دست‌اندرکاران امر قضا به اعمال آن‏ها؛ کیفرزدایی؛ تجزیه و تحلیل ریشه‏های ازدحام؛ ساده‏سازی عدالت کیفری و توسعۀ روش‏های جایگزین تعقیب کیفری؛ برنامه‏ریزی برای جلوگیری از تکرار جرم؛ استانداردسازی برای شرایط نگهداری افراد در حبس و بازداشت (vide. Committee of Ministers, 1999).

دادگاه به نظر کمیتۀ اروپایی مبارزه با شکنجه و رفتار غیرانسانی و تحقیرآمیز، اشاره کرده‏ است، مبنی بر اینکه ازدحام زیاد جمعیت، نبود حریم خصوصی، کسری امکانات و تفریحات، بروز خشونت میان خود زندانیان یا با زندانبانان، مصداق رفتار غیرانسانی و تحقیرآمیز(CPT, 1997: para. 13, 14) و به تعبیری نقض مادۀ 3 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر است. این کمیته در 2010 بازدیدی از زندان‏ها و بازداشتگاه‏های رومانی داشته و در گزارش خود به مواردی از وضعیت بد افراد اشاره دارد که تا حد زیادی با ادعاهای خواهان‏ها انطباق دارد و پیشنهادهایی جهت بهبود وضعیت به دولت ارائه می‏دهد (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 52). کمیتۀ امور کیفری، که در 1958 با هدف تعیین اولویت همکاری و ارائۀ پیشنهادهایی درمورد حقوق کیفری، آیین دادرسی کیفری و جرم‏شناسی توسط کمیتۀ وزیران تأسیس شده، در 2016 کتابی با محتوای استراتژی بلندمدت برای کنترل جمعیت زندانیان منتشر کرده‏ است. دادگاه در رأی خود به بخش‏هایی از این کتاب نیز اشاره می‏کند؛ ازجمله در این سند دولت‏ها به استفاده از ضمانت‏اجراهای اجتماعی برای مقابله با جرم و توجه به نقش و کارکرد جوامع محلی دعوت شده‏اند(CDPC, 2016: part d) ؛ جرم به رفتارهای جداً مضر برای اجتماع محدود شده و مجازات حبس منحصر به جرائم مهم یا مجرمان خطرناک شده‏ است (CDPC, 2016: para 112, 113).

روشن می‏شود که انجام این اصلاحات به افزودن یا تغییر یک مصوبه محدود نمی‏ماند؛ اولاً، مستلزم اصلاح قوانین و مقررات موجود است؛ ثانیاً، تغییراتی در سطح خردتر نظام حقوقی، مثلاً شیوه‏نامه‏های حاکم بر هر زندان/بازداشت‏گاه را ایجاب می‏کند و ثالثاً، ورای دو مورد قبل دادگاه در کنار زمینه‏های حقوقی، تلویحاً به ریشۀ فراحقوقی این وضعیت اشاره می‏کند (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 110)؛ طبق نظر موافق قاضی وویتچک[23] اتخاذ سیاست کیفری سرکوبگرانه توسط دولت بر شمار زندانیان تأثیر می‏گذارد و پارلمان بسته به سطح مشروعیت دموکراتیک خود تعیین‏کنندۀ سیاست کیفری است (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: p. 31, 32)؛ درنتیجه ازدحام زندانی از ورود خلل به مشروعیت دمکراتیک یک نظام سیاسی خبر می‏دهد.

در نظام حقوق داخلی، ایرادهایی که دیوان امکان شناسایی آن را دارد، دو منشأ می‏توانند داشته ‏باشند: کسری‏های قابل انتساب به قانون و کسری‏های قابل انتساب به مجریان قانون. بسته به هر یک مورد بعد، یعنی اقدامات اصلاحی متفاوت می‏شود. مثلاً درخصوص تصویب مکرر مقررات خلاف قانون توسط شوراها، علت ممکن است در مبهم بودن متن قوانینی که حدود اختیارات شوراها را روشن می‏کند نهفته باشد یا در فسادپذیری اعضای شوراها یا بی‏اطلاعی آنان از قوانین مرتبط یا ... باشد، تبعاً اقدام اصلاحی موضوعاتی ازجمله اصلاح/تفسیر قانون، تقویت سازوکارهای نظارتی و ارائۀ آموزش به اعضای شوراها را دربرمی‏گیرد.

2ـ5. نوع اقدامات اصلاحی

منظور اقداماتی است که دولت متعاهد/محکوم‏علیه در جهت اجرای تصمیم دادگاه، ملزم به اعمال آن‏ها در سطح داخلی است (ECHR, 2021: art. 61-3). دادگاه اصول و اقدامات کلی حاکم بر اصلاحات را تعیین می‏کند (به تعبیری به آن جهت می‏دهد) و به جزئیات اصلاحات نمی‏پردازد؛ در تعیین اصول علاوه بر پروندۀ پیشِ رو به رویه و سابقۀ خود توجه دارد و وفادار است (Glas, 2019: 243). در پروندۀ رزمیوش دادگاه آرای خود را ماهیتاً اعلامی توصیف می‏کند؛ به این معنا که به دنبال تعیین حقوق طرفین در وضع موجود است و انتخاب نحوۀ اجرای تعهدات طبق مادۀ 46 کنوانسیون اروپایی حقوق بشر بر عهدۀ خود دولت باهماهنگی و تحت نظارت کمیتۀ وزیران و با لحاظ توصیه‏های دادگاه است.

دیوان نیز می‏تواند جهت رفع ایرادهای ساختاری‏ای که شناسایی می‏کند، توصیه‏هایی ارائه دهد و انجام آن‏ها را از طریق واحد اجرای احکام خود، تحت نظارت نهادهای ذی‏ربط و با تعامل همه‏جانبه با ادارۀ محکوم‏علیه، تسهیل کند. این راه‏کارها می‏تواند موردی باشد یا به تهیۀ پیش‏نویس اصلاح یا تدوین قانون یا دیگر مقررات یا ارائۀ آموزش به دست‏اندرکاران منجر شود.

2ـ6. تعیین تکلیف پرونده‏های مشابه

در پروندۀ رزمیوش، دادگاه موقتاً رسیدگی به سایر پرونده‏های مشابه، یعنی 3200 پروندۀ مطروحه از 2016 را به تعویق انداخت؛ منتها با این تضمین که اگر دولت محکوم‏علیه کماکان به نقض کنوانسیون اروپایی حقوق بشر ادامه دهد، رسیدگی به همه یا بخشی از پرونده‏های معوق، به تشخیص دادگاه، از سرگرفته ‏‏شود (Rezmives et al., v. Romania, 25/07/2017: para. 105, 109).

در قانون تشکیلات بازۀ مشخصی برای طول دادرسی دیده ‏نشده‏ است.[24] بنابراین منعی جهت تعویق سایر پرونده‏های مطرح‏شده تا روشن شدن نتیجۀ رسیدگی آزمایشی وجود ندارد؛ به‏‏علاوه سازوکار صدور قرار اناطه[25]، در فرض تفسیر موسع آن، وجود دارد و در صورت انتظار برای روشن شدن نتیجۀ رسیدگی آزمایشی و اصلاحات ثانوی قابل اعمال است. ممکن است به‌نظر برسد که در رسیدگی‏های اداری بعضاً فوت وقت می‏تواند حکم دادگاه را خالی از فایده و به جبران خسارت محدود کند. مثلاً در جایی که موضوع دعوا درخواست ابطال مصوبۀ شورا باشد، صدور حکم در بازۀ زمانی کوتاه جهت احقاق حق خواهان کارآمد است. توجه به این نکته ضروری است که در پرونده‏های حقوق بشری هم همین خاصیت وجود دارد؛ در شکایت از وضعیت بد زندان، ممکن است تا زمان اجرای حکم دادگاه، دوران حبسِ خواهان پایان یابد. اثر رسیدگی آزمایشی رو به آینده است، جز در بحث تعیین میزان خسارت وارده به خواهان که از زمان شروع ورود خسارت محاسبه می‏شود. در هر دو سیستم، امکان صدور دستور موقت، جهت توقف ورود خسارت به خواهان تا روشن شدن نتیجۀ دادرسی وجود دارد.

2ـ7. تعیین مهلت برای انجام اصلاحات

دادگاه مهلتی جهت روشن شدن فرایند اصلاحات به دولت محکوم علیه اعلام می‏کند؛ عوامل تعیین‏کننده در اتخاذ این تصمیم عبارت‌اند از ماهیت اقدامات لازم برای رفع ایراد در سطح داخلی و نیز زمان لازم برای به انجام رسیدن آن (ECHR, 2021: art. 61-4). در رأی رزمیوش دادگاه فرصت شش ماهه برای دولت رومانی جهت تهیۀ جدول زمانی نحوۀ انجام اصلاحات در همکاری با کمیتۀ وزیران، تعیین کرد.

در مقررات دیوان، قاعدۀ مرتبط و منعی جهت تعیین مهلت مذکور وجود ندارد؛ چون طبق مادۀ 107 اجرای تصمیمات دیوان، برای محکوم‏علیه فوری است و مادۀ 108، با لحاظ ماهیت غیرآنی اقدامات اداری، مهلتی یک ماهه برای حصول نتیجه و ارائۀ گزارش به واحد اجرای احکام درنظر گرفته‏ است؛ پس اگر تصمیم دیوان انجام کاری در یک بازۀ زمانی (مثلاً سه ماهه) باشد، فوریت به معنای ضرورت آغاز و طی فرایند اصلاحی طبق تصمیم و در مهلت زمانی مورد نظر دیوان می‏شود و یک ماه مذکور خود به خود فاقد کارکرد می‏گردد. این مورد متفاوت از مقررۀ مادۀ 10 است که از تصمیمات و اقدامات موردی واحدها و مأموران، از زمان صدور رأی رفع اثر می‏شود و در مورد تصمیمات عام‏الشمول: «اثر ابطال مصوبات از زمان صدور رأی هیئت عمومی است ...». این دو قاعده جهت تعیین میزان خسارت قابل استفاده هستند نه انجام اصلاحات ساختاری.

3. ضمانت اجرای تصمیمات

الزام‏آوری تصمیمات دادگاه، در حقوق معاهدات بین‏المللی ریشه دارد؛ متأثر از تعهدات الزام‏آور، آرای دادگاه برای همۀ ارکان نظام‏های حقوقی داخلی، حتی ارکان قضائی و تقنینی الزام‏آور است و در تصمیمات و مصوبات بعدی خود باید آن را رعایت کنند (Al Ali, 2019: 1620). در ساختار شورای اروپا دادگاه از طریق نظارت کمیتۀ وزیران تصمیمات خود را عملیاتی می‏کند؛ به‏رغم اینکه کمیته و حتی دادگاه (ECHR, 2021: art. 19) از اختیارات کافی جهت اعمال اقتدار و فشار بر دولت‏های عضو جهت اجرای تصمیمات برخوردار هستند، عملاً خود را در موضع برابر با دولت محکوم‏علیه قرار می‏دهند و با هم‏اندیشی، رسیدن به راه‏حل اصلاحی/اجرایی را برای دولت تسهیل می‏کنند و از این رو می‏توان روش رسیدگی آزمایشی را به ابزاری برای گفت‌وگو میان دولت و دادگاه برای توقف نقض حقوق بشر تعبیر کرد(Gerards, 2012: 392) ؛ ابزاری که از طریق آن دادگاه بستر، تجربه و دانش خود را جهت تضمین حقوق بشر در اختیار دولت خوانده می‏گذارد. به این ترتیب، استقلال و حاکمیت دولت محکوم‏علیه، به‌عنوان اصل مبنایی حقوق بین‏الملل، محترم می‏ماند؛ با اینکه در سطح فراملی، اصل تفکیک قوا در معنا و جایگاه نظامات حقوق داخلی وجود ندارد، تفکیک عملاً مرعی است و نگرانی از غیرتخصصی شدن دادگاه برطرف می‏شود.

در نظام حقوق داخلی ایران، اولاً، اصل تفکیک قوا جایگاه بلندی دارد. نتیجۀ این اصل در نظارت دیوان بر اداره، چنین است که در مرحلۀ نخست دیوان ضمن رسیدگی موارد نقض قانون را شناسایی و در قالب حکم به اداره اعلام می‏کند، در مرحلۀ دوم اداره مستقلاً اقدام و طی فرایند مورد نظرِ خود، حکم را اجرا می‏کند؛ ثانیاً، اصل استقلال قوۀ قضائیه مانع از ایجاد سازوکار تعامل سازمانی میان دادگاه‏ها و اداره شده‏ است. ارتباط میان قوۀ قضائیه با قوای دیگر از طریق وزیر دادگستری و بعضاً رئیس قوه انجام می‏شود. وفق قانونِ وظایف و اختیارات رئیس قوۀ قضائیه و اصل 158 و 160 قانون اساسی، آن‏ها اقتدار مشخصی علیه بخش عمدۀ خواندگانِ دیوان ندارند؛ جز دو سازوکارِ به جریان انداختنِ نظارت سازمان بازرسی کل کشور و امکان تهیۀ لایحۀ قضائی (که موضوعش نمی‏تواند از حدود اصول 156 و 158 قانون اساسی فراتر رود).

برای مثال اگر دیوان به این نتیجه برسد که اتخاذ مکرر تصمیم خاص و عامِ خلاف قانون توسط شوراها، به‌دلیل عدم آشنایی اعضای شوراها با قانون است، این موارد جهت رفع ایراد، کافی نیستند. از طرف دیگر به‏رغم اینکه در اصلاحات تقنینی بر قدرت اجرایی احکام دیوان افزوده شده و اکنون دیوان به واحدهای اجرای احکام مجهز است، کماکان تصمیماتش در مرحلۀ اجرا با چالش مواجه می‏شود، تاجایی که در طرح اصلاح قانون تشکیلات (https://sajed.divan-edalat.ir/Assistances/GCSearch)، مجدداً سازوکار اجرای احکام مورد بازنگری قرار گرفته ‏است؛ موانع اجرای تصمیمات دیوان که طبعاً در رسیدگی آزمایشی بیشتر هم می‏شود. با تمرکز بر تبدیل رسیدگی آزمایشی به محملی برای گفت‌وگو میان کارکنان اداره و قضات/کارشناسان دیوان و انتقال تجربه و دانش قضات دیوان به کارمندان، به‌ویژه در فهم دقیق قانون، و عدول از قهری‏انگاری جایگاه دیوان، یعنی شبیه همان نگاهی که در دادگاه حاکم است، این چالش قابل تعدیل می‏شود.

نتیجه‏

رسیدگی آزمایشی روشی کارآمد جهت ازمیان بردن زمینۀ نقض قواعد حقوقی و تبعاً کاستن از دعاوی مشابه در دادگاه اروپایی حقوق بشر است. روش به این صورت است که اگر شعبۀ رسیدگی‏کننده یا یکی از اطراف یا هر دو طرف پرونده به این نتیجه برسند که ایراد ساختاری عامل طرح دعاوی مشابه است، در فرض تشخیص دادگاه فرایند آغاز می‏شود؛ به این ترتیب که پس از جمع‏آوری مستندات کافی، پرونده یا پرونده‏هایی برای رسیدگی انتخاب می‏شوند، رسیدگی به سایر پرونده‏ها، ضمن اطلاع‏رسانی به ذی‏نفعان و ذی‏ربطان، به حال تعلیق درمی‏آید، پس از روشن شدن خلأ‏های نظام حقوق داخلی و منشأ و نوع آن، دادگاه سمت و سو و اصول کلی حاکم بر اصلاحات را، بدون ورود به جزئیات، روشن و مهلتی برای انجام آن تعیین می‏کند؛ سپس محکوم‏علیه در تعامل با کمیتۀ وزیران اصلاحات مورد نظر را انجام می‏دهد.

در نظام حقوقی ایران، حتی در وضع موجود و بدون نیاز به تغییرات قانونی و نهادسازی و فربه‏سازی دستگاه قضائی، امکان استفاده از این روش، به‌عنوان واکنش طبیعی یک نهاد قضائی برای صیانت از خود در برابر دعاوی متعدد با منشأ واحد، وجود دارد. منتها لازمه‏اش ایجاد اراده به رفع ایرادهای ساختاری در وهلۀ نخست در دیوان و در وهلۀ دوم در اداره و دیگر ارکان نظام حقوقی، به جای حل موردی ایرادها و اشتباه‏های روزمره، است. در فرض استفاده از این روش، نهاد رأی ایجاد رویه از وضعیت بی‏فایدۀ کنونی خارج و به بستری برای پیش‌برد پروژۀ اصلاحات ساختاری مبدل می‏شود. در حال حاضر اولاً، ندرتاً دیوان اقدام به صدور رأی ایجاد رویه می‌کند و ثانیاً، در آن موارد نادر هم به‌دلیل تصور ایجاد تعارض با اصل تفکیک قوا، از طریق ورود به حوزۀ کارویژۀ قوۀ مقننه و اصل استقلال قضائی، به‌دلیل اجبار قضات به پیروی از تفسیر قضائی واحد، بعضاً به تکرار متن قانون بسنده می‏کند.

دیوان می‏تواند با کمک کارشناسان خود در کنار بررسی کلیت پرونده‏های مشابه پیش‏رو، یک یا چند مورد را جهت رسیدگی آزمایشی انتخاب کند و با تحلیل قضائی پروندۀ انتخابی و نیز جلب گزارش‏های پسینی یا پیشینی نهادهای نظارتی مانند سازمان بازرسی کل کشور و بررسی دقیق نظام حقوقی حاکم بر پرونده، ایرادهای ساختاری را شناسایی و از طریق سازوکار صدور آرای ایجاد رویه، راه‏حل‏هایی کلی برای رفع آن ارائه دهد. در مرحلۀ اجرا نیز می‏تواند از طریق تعامل با اداره و قرار نگرفتن در موضع آمریت، اجرای تصمیم خود را تسهیل کنند؛ به این ترتیب بدون خروج از چارچوب اصل تفکیک قوا، رسیدگی آزمایشی دیوان منشأ اصلاح ایرادهای ساختاری اداره می‏شود؛ کماکان امکان استفاده از ظرفیت رئیس قوۀ قضائیه در تهیۀ پیش‏نویس قانون هم فراهم است.

مورد اخیر یعنی تسهیل اجرای احکام توسط خود دیوان، از طریق ایجاد بستر لازم برای گفت‌وگو با اداره، نه‌تنها در رسیدگی آزمایشی که در تسهیل اجرای همۀ تصمیمات و احکام دیوان کارساز است و می‏تواند چالش عدم اجرای مکرر احکام دیوان را تعدیل کند.